Élites y crimen organizado en Guatemala: Introducción

Guatemala tiene la mayor población de Centroamérica y además la economía más grande de la región, pero también una élite económica intransigente, una burocracia militar ambiciosa y un Estado débil que ha dejado el camino libre al crimen organizado, sobre todo después del retorno de la democracia.

La élite económica guatemalteca ha buscado durante las tres décadas del periodo democrático —el más extenso que ha vivido este país en su historia republicana— edificar una hegemonía, es decir, un ejercicio del poder ya no sustentado en la fuerza de la milicia, como en el pasado, sino en la legitimidad y el consenso, al menos entre la diversidad de élites con las cuales debe compartir la influencia.

Este artículo es parte de una serie que estudia la relación entre élites y crimen organizado. Lea el informe completo de Guatemala (pdf). Vea las otras partes de la serie aquí.

Históricamente hubo dos actores de poder central: gente que hacía negocios provenientes de una matriz casi estamental, ideológicamente muy conservadora, y altos oficiales militares provenientes de los estratos medios de la sociedad que basaban su influencia en el mantenimiento del ejército como la institución del “control” social y político por excelencia. Los partidos se distinguían entre los que movilizaban la base social para uno u otro actor de poder, y aquellos que hacían oposición en condiciones desventajosas, bajo persecución e incluso clandestinamente. Los movimientos populares, en cambio, eran casi todos opositores a los grupos de poder o francamente contestatarios del sistema. Algunos de estos opositores formaron el núcleo de unos grupos insurgentes que pelearon contra el Estado entre 1960 y 1996, en una guerra civil que dejó a más de 200.000 muertos y alrededor de 70.000 desaparecidos.

Durante todo este periodo, la élite ha sido actor central en la política guatemalteca, ya que su poder económico se basa en un tránsito de influencia con instancias y sujetos políticos del Estado. Emplean diversos mecanismos —formales e informales— de incidencia en las políticas públicas. Se diferencian y se agrupan por sus intereses, valores y funciones, y operan en un campo desigual de relaciones de poder, por tanto, de dependencia y conflicto en la sociedad. Se realizan como actores en tanto ejercen autonomía, son capaces de afirmar su identidad y de formular y realizar proyectos gremiales y hasta nacionales.

Las élites en Guatemala

A pesar de su dependencia al comercio exterior, las élites económicas en Guatemala construyeron una cultura cerrada, esquiva al mundo y a sus corrientes modernas. Confiaban que el dominio sobre grandes extensiones productivas de tierra, y la certeza de contar con mano de obra recolectora estacional, además de un régimen político subordinado que les proveyese seguridad física y ayudas eventuales —financieras y crediticias, exenciones fiscales, y protecciones arancelarias y no arancelarias— eran suficientes para preservar su poder, paz y bienestar.

La irrupción de señales de la modernidad era por lo tanto algo indeseable. Se sofocaban o se ignoraban para minimizar sus efectos sobre los engranajes del sistema. Esa mentalidad defensiva y conservadora se impuso hasta derrotar al régimen reformista de Jacobo Árbenz. Árbenz fue elegido presidente en 1951 durante un periodo de descontento nacional y había intentado abrir el proceso político e implementar una reforma agraria.  No obstante, la élite, que con el apoyo del ejército y del gobierno de Estados Unidos dio un golpe de Estado en 1954, no pudo derogar las políticas formales de la Revolución de Octubre —salario obligatorio en el campo, seguridad social y reparto limitado de tierras— y solo las fue diluyendo hasta desnaturalizarlas al día de hoy. De todos modos, el mundo se fue haciendo irrefrenablemente grande y complejo.

Las políticas de sustitución de importaciones en los años  sesenta y setenta abrieron un nuevo ascensor social. El estímulo, desde mediados del siglo XX, de nuevos productos agrícolas para el exterior, dilató los tradicionales y cerrados círculos de poder económico. La ampliación de la frontera agrícola en esos mismos años, la promoción de cooperativas vinculadas a bienes transables y la introducción del fertilizante químico en la economía campesina, no representaron tanto una amenaza de poder o cambio de reglas, sino más bien una válvula de escape que alivió la presión sobre la tierra, alentó pequeños excedentes y dio colocación a una clase media rural emergente, que en ocasiones era parte de la burocracia militar y civil, o bien decantaba de prósperos comerciantes indígenas de noroeste y los departamentos de Alta Verapaz y Petén.

A la vez, los actores económicos estuvieron severamente condicionados por las bruscas alteraciones de la economía mundial. Las élites económicas aprendieron —con altos costos— a insertar sus negocios en la globalización, dislocando sus inversiones en varios países e integrando verticalmente su cadena productiva local.

Partiendo de ese esbozo, es posible hablar de un lento proceso de transición de las élites económicas durante la segunda mitad del siglo XX. Esa transición ocurre en las fuentes de acumulación, donde la agricultura tradicional extensiva pierde fuerza, y sus actores peso político; en el escenario político, en el que se introduce la regla de la democracia y la promoción de las libertades públicas como condición de legitimidad internacional de la economía de mercado; y en el paisaje sociocultural local y global, en el que la presencia mediática, el asunto de las identidades y las nuevas condiciones para la competencia  —incluyendo formación de capital humano e  infraestructura moderna— se imponen como desafíos ineludibles para la reproducción y consolidación de los actores en una comunidad estable, con mínimas garantías de seguridad.

La oligarquía ahora se hace representar por medio de corporaciones, y ahí se mezclan viejos apellidos de finales del siglo XIX con los modernos, que emergieron con las políticas de industrialización de los años cincuenta. Esos grupos, que además dominan el 75 por ciento de la banca, concentran alrededor del 10 por ciento del PIB guatemalteco, pero su poder se ha traducido al control de los medios masivos de comunicación, contratación de firmas de cabildeo en Estados Unidos y Europa, organización de oficinas de seguridad e inteligencia (espionaje) particulares, con alta incidencia en las Cortes de Justicia y el gobierno central.

A la par de ellos, pero independientes, han surgido nuevas fortunas, cuyo origen directo está  —como aquellas familias en el pasado— relacionado con los negocios públicos. Un tercer grupo ha ido emergiendo en torno al comercio y las exportaciones no tradicionales, el turismo y el contrabando. Algunos de ellos son segunda generación de familias que cayeron en bancarrota en los años ochenta, y otros son primera generación, gente de negocios de entre 40 y 50 años de edad. Finalmente, el poder cooperativo está representado en la Asociación Nacional de Cafeteros (Anacafé) y en el Banco de Desarrollo Rural, de capital mixto (incluyendo cooperativas, indígenas, mujeres, ONG y micro y pequeñas empresas: 16.000 accionistas en total), el más extendido del país, que compite exitosamente con la banca concentrada y tradicional.

Marta Casaus, en su conocida investigación Guatemala: linaje y racismo¹,  demostró el método de preservación de los grupos familiares dominantes desde el principio de la República. El ingreso oficial de los sectores emergentes durante el siglo XX se realizaba a través de un matrimonio de conveniencia con familias aristócratas. Se trata de un mecanismo de asimilación mutua que permite cerrar el círculo, autocontrolando su crecimiento.

Claro, nunca faltaron los intereses disidentes o los intentos de romper el orden apalancándose en los resortes del poder del Estado. Así ocurrió, por ejemplo, al inicio y al final del periodo de gobiernos militares de 1970 a 1982. Un grupo económico-familiar cercano al presidente Carlos Arana Osorio (1970-1974) quiso, infructuosamente, romper los monopolios de la cerveza y el cemento, montando sus propias plantas, y desataron, como reacción, una pequeña guerra, que no fue comercial, sino de coacciones y atentados violentos. Otro grupo, de semejante estirpe, quiso hacer lo propio bajo la presidencia de Romeo Lucas García (1978-1982) en el campo de la agroexportación (algodón) y el impulso de megaproyectos de infraestructura, lo cual contribuyó a profundizar el aislamiento empresarial de ese régimen, que finalmente fue depuesto mediante un golpe de Estado, ante la amenaza de seguir reproduciéndose mediante fraudes electorales repudiados por la población.

El periodo de recomposición, que se gesta entre 1982 y 1985, o sea, en la transición hacia el régimen democrático y cuando Estados Unidos propone, por medio de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, una alternativa de acumulación para reactivar la economía local y a la vez ofrecer un frente de disputa de poder, más allá de lo militar, ante la “amenaza comunista”, es otro momento en que la élite fue sometida a prueba.

La llamada “amenaza comunista” ayudó a soldar la última línea de defensa. Guerrillas guatemaltecas e insurgencias en los países vecinos despertaron el sentido de autoconservación, por encima de las rencillas e intereses encontrados entre los grupos económicos, derivados de la importante diversificación económica y la más fina estratificación social producida durante esos años; tres décadas que, además, fueron de apreciable y sostenido crecimiento económico, además del crecimiento de las clases medias y de los centros urbanos.

Así, partiendo de la vena anticomunista de rechazo a la noción de Estado totalitario, planificador e interventor, las élites abrazaron con suma facilidad la corriente ideológica que irrumpía como vencedora de la guerra fría, el neoliberalismo, pero en una versión más bien primitiva y cerrada, la llamada Escuela Austriaca. Doctrinariamente, la Universidad Francisco Marroquín, fundada en 1971, y su tanque de pensamiento asociado, el Centro de Estudios Económicos-Sociales (CEES), vigente desde finales de los años sesenta, condujeron esa metamorfosis y dieron cobijo a los más conspicuos anticomunistas-neoliberales de la época.

En el plano político, estas élites son ubicuas. Se representan indistintamente como sociedades anónimas, organizaciones familiares y grupos de interés, pero también por medio de formas asociativas de carácter político y gremial, sean cámaras patronales o coaliciones de cámaras, como es el caso prototipo del Comité de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF). Las primeras constituyen redes informales de incidencia o gestión de intereses particulares en el Estado, y las otras son representaciones formales de presión y negociación gremial o del conjunto del sector empresarial. A esas formas se agrega, en los últimos años, un eficaz control de mass media, y el despliegue de un grupo de activistas ideológicos neoconservadores que producen folletos, cartillas, programas radiales y televisivos, y llevan cátedras universitarias.

Lo que queda son dos principales mecanismos de ejercer el control.

1) La fuerza de choque

CACIF es el partido político de facto de las élites. Es una organización cupular, bien montada, conservadora pero flexible, cada vez más sofisticada, ahora en manos de sus tecnócratas. Un aparato orgánico de clase en la denominación clásica del término. Reúne a las cámaras gremiales más relevantes a través de una asamblea permanente de presidentes, y es capaz de integrar, mediante mecanismos no formales (asambleas ampliadas), a cabezas de consorcios y grupos familiares con peso determinante en diversos sectores económicos.

CACIF ha conducido con relativo éxito, como fuerza de choque, las batallas “principistas” de sus asociados, teniendo siempre como blanco favorito las políticas fiscales de los gobiernos y las condenas a las prácticas corruptas de los funcionarios y políticos. Ejerce un poder de veto efectivo sobre políticas económicas indeseables. Por eso es lógico que su papel resulte visible y beligerante en periodos de conflicto, de manera más notable ante gobiernos en los cuales los agentes económicos institucionalizados pierden poder de incidencia, como ocurrió con la Democracia Cristiana (1986-91) y el Frente Republicano Guatemalteco (2000-2004), o en ciertas coyunturas críticas².

CACIF es también un mediador de imagen ante la opinión pública. Nutre una percepción de cohesión  —que no siempre es real— y de inclusión de los grandes consorcios  —que relegaron o han ido descargando su representación en sus ejecutivos—. Ningún agente económico importante les contraría en público.

2) Las redes informales

En cada administración de Gobierno, las élites tradicionales y emergentes, convertidas en grupos de presión (familiares, gremiales) buscan, como premisa, asegurarse las políticas de protección y ventajas en la apertura de oportunidades de negocios. Lo hacen financiando campañas electorales para luego tener derecho de picaporte con las más altas autoridades. Y también mediante la selección, entre sus ejecutivos y líderes gremiales, de quienes les representarán en las carteras ministeriales del área económica y financiera del gobierno central.

Como por regla general los salarios directos en el servicio público del más alto rango son, sobre todo durante el periodo democrático, notablemente inferiores a los que reciben la cúpula de ejecutivos de las corporaciones (en una proporción de 1:3), los ingresos de los futuros ministros son compensados a través de bonos (llamados vulgarmente “dobletes”) por parte de los gremios o, incluso, directamente por las grandes corporaciones. No es de extrañar, por tanto, que el ministro así nombrado estuviese siempre en disponibilidad de atender la llamada telefónica o la visita personal de quienes pagaban en realidad su salario, y de procurar, de manera prioritaria y eficaz, cumplir sus peticiones. Es una lealtad controlada por medio de la redistribución de rentas y  —una vez abandonada la función de gobierno— por las seguridades de reinserción social y económica en las empresas de las cuales provienen, quizá gozando, esta vez, de mayores prebendas y hasta de participación en las acciones corporativas.

Es discrecional del presidente y de los ministros de Economía y Finanzas Públicas la asignación de negocios (manejo de puertos, aranceles); incluso es poder decisorio del presidente de la República  —por mandato de la constitución— exonerar multas y recargos a los contribuyentes que hubiesen incurrido en mora³.

Esa manipulación arbitraria  —que se extiende a licencias, privatizaciones, concesiones, usufructos, exoneraciones y demás— ha tenido graves efectos sociales  —como la quiebra de pequeños productores de trigo y de papa, y el crónico equilibrio precario de unos 2 millones de maiceros— y limita la profundidad del mercado, dando paso a la formación de monopolios y oligopolios.

Es así que las élites económicas han tenido una influencia decisiva sobre los énfasis y prioridades de las políticas públicas y en la calificación general de la gestión de los gobiernos democráticos, desde 1986 hasta la fecha. Agregado a su poder económico tradicional (dilatado en esta época por el control de servicios públicos estratégicos, antes estatales), estos empresarios han aprendido a tejer formas de dominio político e irradiación ideológica, útiles en épocas de reacomodo de los procesos de acumulación, pero insuficientes para inducir sus probables éxitos como frutos que puedan ser aprovechados extensivamente por la comunidad nacional para el desarrollo.

El Estado en Guatemala

En el último siglo, el sector público tuvo importancia como mecanismo de ascenso social de las cla¬ses medias urbanas de la capital y de las provincias. A partir de la de los años cincuenta, el ingreso al ejército, el magisterio o una plaza en cualquier institución de gobierno  — Seguridad Social, Ministerio de Salud, Finanzas, Instituto de Electricidad, Caminos etc.— equivalía a estabilidad laboral, carrera profesional, garantía de prestaciones y una vejez tranquila, lo cual, a la vez, permitía una expectativa familiar previsible, educación y más altas expectativas de movilidad social para la generación siguiente, incluyendo la creación de ahorro. Un modesto “Estado de bienestar” reducido.

La condición de fragilidad del Estado guatemalteco se exhibe y profundiza durante el periodo democrático (1986-2016). El caso se debe estudiar como la dificultad de adaptación estructural ante las demandas de la democracia posguerra fría y los desafíos de la globalización, por parte de un Estado que fue edificado durante la segunda mitad del siglo XIX sobre un patrón centralista y oligárquico, que se resiste a reformarse en la dirección democrática moderna.

Pero las relaciones de poder que se manifiestan desde las élites respecto al Estado guatemalteco no se pueden entender sin referirnos a la fragilidad del Estado. Entendido como un Estado que resulta de la progresiva pérdida de autoridad ante la sociedad y la precariedad de su base fiscal e institucional, asociado a lo cual se encuentra la baja capacidad de supervisión y atención de servicios básicos de su competencia, incluyendo la seguridad, el Estado frágil es saboteado extensamente por tráfico de influencias y prácticas abiertamente corruptas. El resultado es que el aparato estatal entró en un proceso degenerativo de su función, y a pesar de que el ambiente general le ha sido favorable  —gozando del periodo más extenso en su historia de un régimen democrático—⁴,  el Estado ha ido perdiendo capacidades esenciales como las de garantizar certeza jurídica, seguridad a la población y la producción de otros bienes públicos vitales.

A inicios de los años noventa, con la asimilación de los principios del Consenso de Washington, ese proceso degenerativo del Estado se profundizó. Transformar el anticomunismo en neoliberalismo con resonancia social no requirió una gran labor disuasiva por parte de la élite económica. El Estado guatemalteco, altamente centralizado, clientelista, con generalizadas prácticas corruptas y racistas, ineficaz socialmente pero extensivamente brutal y represivo, no gozaba del aprecio de la sociedad. Por eso cualquier cruzada contra el Estado, condenando gobiernos y, sobre todo, oponiéndose a  los reiterados y fallidos intentos de reforma tributaria, tiene la simpatía popular.

Las funciones que el paradigma neoliberal le dio al aparato público impidieron que éste siguiera siendo, durante el periodo democrático, un mecanismo de movilidad social para las clases medias. La expectativa del Estado democrático despertó una suerte de esquizofrenia social: se le exige solucionar problemas sensibles, y a la vez hay renuencia a tributar. Las nuevas fórmulas gerenciales de operación en el campo social coexisten con el viejo estilo burocrático, que ahora es marginal en las tareas estratégicas. El desprestigio y la desmoralización de los empleados públicos profundizan el aislamiento de las instituciones y dificultan su reforma integral.

Los indicadores de fragilidad estatal más serios son tres:

1. Pérdida del monopolio del poder coercitivo y uso de la fuerza, que se asocia a altos niveles de violencia y relegamiento sutil de autoridad en casi un 50 por ciento del territorio;

2. Bajo alcance de las políticas públicas y pérdida de capacidad reguladora de las actividades privadas, tanto en el plano de la seguridad como de las políticas sociales, lo cual se asocia a una débil base tributaria y, en consecuencia, a la baja calidad de su burocracia y a prácticas generalizadas de corrupción y gasto discrecional sin controles, pero también a la discontinuidad cada cuatro años que hay cambio de administración de gobierno,

3. La porosidad de las instituciones y de la legislación frente a las redes de interés económico que capturan áreas estratégicas de negocios e impiden la profundización del mercado mediante la competencia.

El sistema político

La naturaleza del Estado guatemalteco, ya en el período democrático, debe entenderse también a partir del corto alcance de los partidos y sus dirigencias para conducir la transición de los viejos modelos económicos y de Estado hacia modelos modernos capaces de integrar a la nación y participar como entidad estatal en la civilización del siglo XXI. Esa falta de acuerdos de largo plazo ha impedido la formación de coaliciones políticas estables. Guatemala tiene la marca, quizá mundial, de que ninguna orientación ideológica, partido o corriente política, o ningún equipo de gobierno, ha podido ser reelecto en 30 años para la Presidencia de la República.

La exacerbación de la alternancia ha conspirado contra la continuidad de políticas públicas fundamentales. En parte, debido a eso la democracia no ha podido modificar el sistema educativo, que es la base de la formación de ciudadanos capaces de vivir en una sociedad moderna. No ha dado tampoco seguridad jurídica a la población ni a las inversiones, ni ha logrado un sistema fiscal ni una cultura tributaria que permitan salir del marasmo. En consecuencia, la democracia tampoco ha podido generar partidos políticos, ni movimientos sociales de real implantación nacional⁵. 

La fragmentación de la política democrática facilitó el rápido reposicionamiento del viejo poder empresarial, bajo su patrón concentrador y centralista. El primer fracaso ins¬titucional de los políticos, el golpe de Estado de Jorge Serrano en mayo de 1993, dio la impresión de que las agrias disputas obrero-patronales habían abandonado el centro gravitacional de la conflictividad social, pues las élites económicas encabezaron sin dificultad una amplia coalición de la sociedad civil que, reivindicando la defensa de las libertades, fue clave para frustrar el golpe. Se trató del primer ensayo exitoso de hegemonía de estas élites en la sociedad civil durante la transición del fin de la guerra fría.⁶  Como podemos apreciar en nuestros casos estudios sobre Guatemala, otros intentos de subvertir el statu quo fueron igualmente recibidos.

Crimen organizado en Guatemala

La evolución del crimen organizado debe ponerse en el contexto de tres rasgos generales de Guatemala.

1. Guatemala es uno de los países más pequeños del continente (109 mil kilómetros cuadrados) con una historia densa de desgarres sociales: la prolongada y violenta colonización de 200 años; un régimen permanente de expoliación y expropiación de comunidades indígenas; una violencia estructural que se organizó como violencia política entre 1954 y 1996, y que se ha prolongado como una violencia criminal desenfrenada en el periodo democrático y de posconflicto; la sociedad más desigual del hemisferio y con los más altos índices de desnutrición infantil y pobreza general.

2. Guatemala perdió el siglo XX al no edificar instituciones estatales; el desborde del poder militar inhibió el desarrollo civil del Estado y el prolongado periodo de más de una década sin formalizar la clausura del conflicto armado interno dejó aparatos de seguridad ociosos que, bajo unos ciertos patrones clandestinos de contrasubversión, se desviaron hacia prácticas criminales. Así, personal competente y adiestrado, con apreciables márgenes de cobertura oficial, tejió organizaciones criminales, asociándose además a la delincuencia transnacional.

3. Bajo esas condiciones, las reformas del sistema de seguridad y justicia incluidas en los Acuerdos de Paz de 1996, fracasaron. Quedó finalmente debilitado el tradicional poder militar, pero la Policía Nacional Civil (PNC) y una serie de organismos de investigación y sanción criminal quedaron capturados por redes privadas —legales e ilegales— que sabotearon su potencial capacidad de apuntalar el Estado de derecho. Ahora se estima que alrededor del 80 por ciento de los elementos policiales no son confiables, la tasa de homicidios en el departamento de Guatemala oscila en 90 por cada 100.000 habitantes, una de las más altas del mundo, y la impunidad para los delitos contra la vida es del 97 por ciento.⁷  Dos terceras partes de la población masculina adulta porta armas de fuego y las solicitudes de licencias de armas para mujeres creció un 15 por ciento en el último tiempo. En pocas palabras, el país está desbordado por la violencia criminal y la autodefensa ciudadana, que incluye rutinas de vigilantismo en los barrios amenazados, pero también linchamientos de presuntos delincuentes y prácticas extendidas de sicariato.

La falla principal de la reforma se localiza en las instituciones de seguridad y justicia, pues la inseguridad física y jurídica califica la fragilidad general del Estado. Durante el periodo de tránsito del régimen autoritario a la democracia y a la paz política (1985 a 1996) las operaciones clandestinas de las viejas estructuras del orden contaminaron el sistema institucional civil. Ese periodo coincidió con la conformación de la geopolítica del narcotráfico en la región, que fijó a Guatemala como eslabón estratégico de acceso a los grandes mercados de la droga en Norteamérica.

Guatemala además dejó de ser un caso convencional de corrupción. En la medida en que las instituciones del Estado descuidaron los procesos internos de organización, gestión y control, no alcanzaron a completar, en términos de modernización burocrática, la transición del periodo autoritario hacia la democracia. Tampoco las reformas de primera generación que en el marco de los programas económicos de ajuste estructural se pusieron en marcha desde mediados de los años noventa, cristalizaron en un aparato más eficiente. Esas reformas incompletas dieron paso a graves distorsiones funcionales y a desórdenes administrativos que, a su vez, impactaron de manera negativa sobre la calidad del gasto público y, consiguientemente, dañaron la legitimidad social del Estado.

Narcotráfico en Guatemala

Desde años recientes, el narcotráfico representa la red y expresión de crimen organizado más poderosa por los volúmenes de dinero que implica⁸,  además porque su actividad absorbe recursos políticos y de seguridad locales, e inocula la economía formal (actividades financieras, agropecuarias e inmobiliarias), y tiene implicaciones internacionales; es sobre todo tema toral en la agenda de relaciones con Estados Unidos. Operan dos grupos principales con sede en el oriente (Zacapa e Izabal) y varios grupos satelitales vinculados sobre todo al Cartel de Sinaloa; y grupos emergentes  —ahora liderados por el grupo mexicano Los Zetas—.

Por Guatemala se trasiega, como se dijo, cerca del 90 por ciento de la cocaína que se consume en Estados Unidos y apenas se captura el 0,5 por ciento en los momentos de mayor actividad antinarcóticos.⁹ El narcotráfico financia campañas locales (alcaldes, diputados) y nacionales (presidentes, cortes, diputados), soborna oficiales militares dislocados en zonas estratégicas y coopta estructuras policiales, aunque la anarquía policial, o sea, su pérdida de orden jerárquico constituye en los últimos tiempos un factor de inseguridad para el narcotráfico, debido a los “tumbes” o robos de droga por parte de grupos policiales para la venta al mejor postor en la frontera con México.

Guatemala ha sido usada como corredor de cocaína desde principios de los años sesenta. En ese entonces el puerto principal de ingreso a Estados Unidos era Miami, y la droga se disfrazaba en contenedores de frutas, hortalizas y camarones. Era un negocio controlado básicamente por exiliados cubanos en Miami y en Guatemala, que contaban con la protección del ejército local y ciertos empresarios guatemaltecos que se identificaba con la causa anticastrista. A pesar que el trasiego de la droga en aquellos años estaba muy lejos de los exorbitantes volúmenes actuales, fue suficiente para capitalizar a los empresarios guatemaltecos y cubanos residentes, quienes ya en los años setenta estaban fuera del negocio y expandían sus cultivos de camarones, algodón o se diversificaban hacia la industria y la banca.

La irrupción del narcotráfico modificó enteramente los parámetros convencionales de la corrupción. Los débiles, o de plano inexistentes, controles del financiamiento de campañas electorales y la pérdida de tradición y lealtad partidaria (la reforma política, también semifallida en la actual legislatura), abrieron las puertas a la influencia criminal en el Estado democrático.

Esa porosidad fue más allá de los órganos de seguridad y justicia, y se extendió al sistema de compras y contrataciones públicas y, a medida que se fortalecían la autonomía y la base financiera de los gobiernos municipales, hacia el poder local y regional, los caudillos y narcotraficantes ejercían un control mucho más directo y casi total.

La otra cara de la moneda fue la ofensiva ideológica y mediática de las élites tradicionales  —organizadas como grupos de presión con notable influencia— en contra de la idea de intervención reguladora del mercado y de fortalecimiento fiscal del Estado. El efecto de esa animadversión fue el debilitamiento de la moral de servicio público y, por tanto, un divorcio mayor o el abono a una relación de desconfianza  —de arrastre consuetudinario— de la sociedad hacia el Estado. Así, la aspiración de realización y prestigio profesional difícilmente podía encontrar cauce a través de una carrera en el servicio público.

La contradicción de un Estado al que se le carga formidables tareas sociales pero, a la vez, se le niegan recursos tributarios, quedó en la norma constitucional. Tras beneficiarse de las políticas de promoción e incentivos desde fines del siglo XIX, las grandes corporaciones no tienen interés directo sobre el gasto público, pero sí sobre las reglas de competencia del mercado y las concesiones. Su control a través de agentes e intermediarios de las oficinas que regulan la apertura comercial y la confección de las normas, configuran otro cuadro complejo de corrupción, que se la ha dado en llamar “captura del Estado”.

La aparición de los CIACS

En este contexto es que a mediados de los años ochenta, en el fragor de las guerras civiles en Centroamérica, el narcotráfico sentó sus reales dimensiones en la zona y marcó el punto de despegue actual. Las redes criminales de corrupción surgieron durante el enfrentamiento armado interno, sobre todo en sus postrimerías. Se basaron en altos oficiales y estructuras intermedias de las fuerzas de seguridad en asociación con empresarios aristócratas en ascenso y capitales emergentes. La suerte de sus negocios fue desigual: administran latifundios o son accionistas minoritarios de empresas, o bien sus descendientes heredaron las redes de contrabando  —controlando aduanas— o fueron la base de los carteles de narcotraficantes.

La semilla del narcotráfico pervivió y floreció durante el periodo de construcción de la paz en la zona. La desmovilización de grandes contingentes militares en Guatemala (incluyendo la Guardia de Hacienda, responsable del control de contrabando en las fronteras terrestres; la Policía Militar Ambulante, un cuerpo de élite que prestaba servicios de seguridad a empresas privadas) y el fracaso de su inserción en la actividad productiva, dejó un ejército de mano de obra vacante, que fue en buena medida reclutada por los carteles colombianos y luego los mexicanos.

A eso se sumó que la nueva PNC se le entregó a oficiales de inteligencia militar que habían sido dados de baja del ejército por malas prácticas. En conjunto, militares entrenados y sin ocupación; una policía capturada por oficiales corruptos; y unos carteles colombianos que habían tenido “visa” para hacer negocios con los mandos de las fuerzas de seguridad locales y que, además, ya habían iniciado el proceso de instalación logística (empresas importadoras y exportadoras de fachada) para el soporte del trasiego de la droga, y las conexiones de negocios para el lavado de dinero. Todo eso se conjugó para afianzar el escenario actual.

No es casualidad, por tanto, que los principales capos del narcotráfico en Guatemala tengan antecedentes como guardias de Hacienda, que hayan sido comisionados militares, agentes de contrainteligencia militar u oficiales de alto rango. Arnoldo Vargas, por ejemplo, el primer narcotraficante de peso extraditado por Estados Unidos en diciembre de 1990, había sido guardia de Hacienda y se encaminaba en la ruta de una exitosa carrera política. Había sido electo alcalde de Zacapa, una ciudad en el departamento del mismo nombre en el oriente del país.

Pero hubo una estructura (militar operando bajo modalidad paramilitar) más extendida territorialmente, una fuerza atrozmente eficaz, conocida como los DGCIM (Dirección General de Contrainteligencia Militar) que adquirieron autonomía propia tras la clausura del enfrentamiento armado interno. Empezaron capturando botines de guerra, continuaron atendiendo demandas de particulares para eliminar supuestos delincuentes (asaltantes, cuatreros) y tomaron iniciativa propia organizando bandas de secuestro, extorsión y robos de autos.

Posteriormente sirvieron de cuerpos operacionales calificados (con disciplina y organización militar, conocimiento de terreno y redes entre los oficiales y estructuras activas de seguridad en el Estado) a carteles de narcotraficantes, empresas privadas de seguridad y corporaciones que desarrollaron capacidades de inteligencia operacional para fines propios, y han constituido lo que se conoce como Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CIACS).

Los CIACS se forjaron como pactos de sangre en las operaciones militares y policiales más intensas de la batida contra la insurgencia a inicios de los años ochenta. A esos CIACS se les ha cargado la responsabilidad de numerosas ejecuciones y amenazas, desviación sistemática de pesquisas en el Ministerio Público (donde desde 1997 fue localizada una de esas estructuras, La Oficinita) y bloqueos selectivos de casos en los tribunales. Un poderoso manto de encubrimiento desde las instituciones clave de la seguridad les facilitó tejer una red completa de impunidad, que ahora se está comiendo al sistema. (Como podemos apreciar en uno de los caso estudios, los CIACS fueron la alarma que hizo crear la Comisión Contra la Impunidad en Guatemala en 2007.)

Los CIACS pasaron a tener diferentes funciones y relaciones. Algunos son permanentes y tienen, como cuerpos privados, vida legal, pero igualmente, pueden cometer acciones ilegales y operar clandestinamente. Otros forman parte de estructuras complejas con objetivos de más largo alcance, de carácter político o comercial; en esa organización, que posee ramas de especialización profesional, como una entidad corporativa y de lucro, constituyen el brazo armado y de inteligencia, replicando un Estado en miniatura. Los hay también sumamente flexibles: se agrupan para cumplir determinadas tareas e inmediatamente se diluyen, no son permanentes y sus integrantes a veces se rotan.

Los CIACS más poderosos son, sin duda, los que pertenecen al crimen organizado y los que han montado algunas corporaciones privadas. Los del crimen organizado han echado raíces en el poder local, y los de las corporaciones se bifurcan hacia varios poderes del Estado central y entidades civiles. Los CIACS son una suerte de mafia  — al estilo siciliano— en el sentido que medran de la debilidad de las instituciones estatales, venden o están al servicio de intereses particulares (lícitos o no), les proporcionan seguridad, les arreglan el cumplimiento de contratos o eliminan competencias, cuidando celosamente su tarea estratégica: producir impunidad, manteniendo un Estado gelatinoso (en el sentido que puede parecer maleable pero paulatinamente vuelve a su estructura esencial) frente a los repetidos esfuerzos de reforma y modernización, emprendidos durante un cuarto de siglo.

Otras redes criminales

Han crecido las operaciones vinculadas al tráfico de personas. Se trata de una red centralizada y en ascenso, con conexiones globales, más diversas y de mayor alcance que el narcotráfico, pues incluye, además de las Américas, a Europa, varios países de África y Asia (países árabes y del extremo Oriente). Su actividad incluye tráfico de migrantes indocumentados (Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y países extrarregionales), adopción internacional de niños (En Estados Unidos y Europa a través de redes de abogados y operadores de justicia.  Guatemala ha sido el mayor exportador de niños en adopción, proporcionalmente según sus habitantes, y el segundo en números netos, solo detrás de China Continental) y venta internacional de documentos migratorios legales con información falsa. Esto significa que pasaportes, documentos de identidad personal, licencias de conducir e incluso partidas de nacimiento son vendidas a través de redes mafiosas de trata de personas y transmigrantes para uso ilegal. De esta forma, ciudadanos nigerianos, chinos, ecuatorianos, colombianos, sirios y demás pasan los puestos migratorios en Europa y Norteamérica con documentación guatemalteca. El control básico de este negocio ilegal ocurre a través de la Dirección de Migración y de subsistemas de seguridad en las empresas a las que son concesionadas las emisiones de esos documentos de identidad personal.

El tráfico de armas es también un negocio que convoca redes con varios propósitos. Uno de ellos es atender el mercado interno, integrado por carteles del narcotráfico, grupos criminales varios (secuestradores, sicarios, asaltantes, pandilleros), empresas de seguridad (cuyos integrantes multiplican por cinco a los efectivos de las fuerzas policiales) e incluso corporaciones. Otro es la reexportación de armas a grupos irregulares, carteles y mafias en otros países, especialmente en Suramérica. Una meta de esas redes de tráfico de armas  —apresurada por los crecientes controles— es legalizar su ingreso y tenencia, para lo cual resulta clave el control de la oficina de registros de armas, bajo jurisdicción del Ministerio de Gobernación, después de un extenso litigio en el Congreso.

Las redes de contrabando son las más antiguas; surgieron en 1970 tras el control que el Ejército impuso sobre las aduanas bajo el argumento de controlar el tráfico de armas para la guerrilla izquierdista. Operadores civiles de la fuerza armada, incluyendo especialistas, vistas de aduana y tramitadores, se convierten en la base de redes amplias de contrabando en connivencia y competencia con la comunidad de comerciantes importadores. La asociación entre agentes de aduanas y sus redes hacia arriba (militares y políticos) y comunidades de comerciantes de varias escalas (locales y extranjeros, sobre todo árabes, chinos y judíos) es amplia y ha logrado el dominio del 70 por ciento del comercio interno al menudeo, volviéndose a la vez en un gran generador de empleo de supervivencia, como lo fue hasta 1980 la agricultura de recolección en las grandes fincas. Las redes de contrabando, sin embargo, tienden a decaer con la liberalización comercial y siguen el curso de reconversión hacia otras actividades criminales, como el narcotráfico, el tráfico de personas, de armas y de otros bienes con valor de mercado (maderas preciosas, reliquias, minerales etc.).

El blanqueo o lavado de dinero constituye la red más sofisticada y difícil de perseguir, pues consiste en inocular la economía formal y legal con el propósito de darle asiento a las ganancias producto de las actividades ilícitas. El narcotráfico, el contrabando y, todavía en menor medida, el tráfico de personas, requieren integrar redes con conocimiento de mecanismos de Estado y contactos internos de terreno y en cargos medios estratégicos, también demanda conocimiento granular del terreno y disciplina y organización militar, pero no forzosamente pertenencia a las élites. El blanqueo de dinero sí exige extender la red criminal hacia la cúspide de la pirámide social, tanto para las operaciones bancarias y financieras, como para las inversiones en los grandes centros comerciales, corporaciones, bienes inmuebles rústicos y de condominios residenciales exclusivos. Como esa articulación todavía no ocurre  —y cuando ocurre ciertas élites tienden a controlar la cadena hacia abajo del narcotráfico y la trata de personas—, los carteles de narcotráfico aún manejan mucho dinero efectivo en sus transacciones, especialmente en el interior del país o en zonas fronterizas, donde los controles estatales son débiles.

Menos centralizadas y más locales, han proliferado redes criminales menores y bien organizadas que realizan múltiples actividades criminales, pocas veces de manera independiente y en la mayoría de ocasiones vinculadas a mandos de las redes de narcotráfico, tráfico de personas, armas y el contrabando, y que buscan, se asocian o forman extensiones de aparatos oficiales de seguridad y persecución penal. La más sobresaliente de ellas es la red de secuestros, de diferente escala; luego está la red de extorsiones y sicariato, que involucra también a medianos empresarios y particulares, teniendo como mano de obra a integrantes de las pandillas; finalmente, están las redes de atracadores y asaltantes, mucho más descentralizadas y que involucran sobre todo a agentes policiales.

Principales desafíos que supone para el Estado y la sociedad

Una de las premisas de este proyecto, y del entendimiento común sobre el statu quo después de la caída del muro de Berlín, es que para las élites en los países que integran Mesoamérica el crimen organizado representa una amenaza, porque es un cuerpo extraño invasivo. Desde el punto de vista económico, su sola visibilidad enturbia el clima de negocios, su exorbitante liquidez trastorna los precios de mercado y su peculiar incursión en actividades comerciales genera una competencia desleal. Y desde la perspectiva política general, dado que el poder corruptor que desata el negocio criminal hace perder la confianza y legitimidad en las instituciones del Estado de derecho y las desestabiliza. En países como Guatemala, conservadores y extremadamente elitistas, la dinámica natural del ascenso o movilidad social equivale muchas veces a “intrusión”, cuando no es objeto de “sospecha”. Acá, por lo regular las élites aplican el principio de desconfiar de lo que no controlan, no solo de lo que desconocen.

Sin embargo, la “narcoactividad”, por ejemplo, ha traído consigo resultados mixtos. Ha creado circuitos económicos que han inoculado la economía general. En ciertas áreas de oriente (Zacapa, Chiquimula, Jutiapa), noreste (Izabal), norte (Petén) y noroeste (San Marcos, Huehuetenango, Quetzaltenango, Quiché) los narcotraficantes han fomentado economías de consumo, producción y servicios con estándares más altos que el mercado formal, y de hecho han sustituido al Estado en presencia social y de seguridad. Se aprecian símbolos de la emergencia de clases medias vinculadas a esa economía en dichas regiones, que generan una demanda de consumo de bienes importados, residencias bajo ciertos estándares de seguridad y centros recreativos, incluyendo hoteles y restaurantes. Por otro lado, el pago de jornales a albañiles y trabajadores agrícolas, por ejemplo, está dos y tres veces por encima del mercado. Ofrecen proyectos productivos  —incluyendo infraestructura de riego— e instalaciones educativas y centros de salud que el Estado no otorga, y generan una fuerte asociación con la economía informal. Además, el capital criminal está penetrando los puntos débiles del capital financiero y empresarial conspicuo. O sea, el capital delictivo ya no incumbe sólo a nuevos magnates de fulgurantes tesoros; apellidos de abolengo no quedan inmunes a la tentación del dinero rápido.

En las últimas tres décadas, la demanda creciente de liberalización de los mercados y de abstinencia del Estado en decisiones atingentes al mercado, así como, simultáneamente, la clausura del enfrentamiento armado interno y la ausencia temporal de hipótesis de conflictos fronterizos, han limitado el viejo patrón de relaciones público-privadas. Pero, como ya se anotó, el rezago pronunciado de la reforma institucional y las formas discrecionales de privatización dejaron vulnerable al Estado. Adicionalmente, ocurrió una emergencia del crimen organizado transnacional, el cual moviliza enormes masas de dinero que encontró, en una atmósfera de extendidas prácticas corruptas, débiles instituciones y antiguas estructuras de seguridad e inteligencia transgresoras, no reconvertidas ni desmanteladas, un caldo de cultivo idóneo para su implantación y florecimiento.

Así, la amenaza principal que enfrenta Guatemala es la potenciación de la corrupción a través de prácticas criminales violentas. La atracción de las viejas redes de corrupción hacia las redes criminales, con vínculos internacionales, tiende a ocurrir por la necesidad mutua de ganar la complicidad o protección de autoridades políticas o de estructuras de seguridad, e incluso alianzas con ciertas élites económicas, para llevar a cabo actividades ilícitas sin persecución ni sanciones del Estado. De manera que la frontera entre redes corruptas y redes corruptoras, y además criminales, va disminuyendo hasta volverse difusa.

* Edgar Gutiérrez es un economista y analista político guatemalteco. Fue secretario de la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República y Ministro de Relaciones Exteriores durante el periodo del gobierno de Alfonso Portillo (2000-2004). Coordinó el proyecto “Recuperación de la Memoria Histórica” (Remhi) y es actualmente director de la Fundación DESC para América Latina y del Instituto de Problemas Nacionales en la Universidad de San Carlos en Guatemala. Mapa por Jorge Mejía, gráfica por Andrew J. Higgens.

Notas al pie

[1] Casaus, Marta “Guatemala: linaje y racismo” (San José, 1992).

[2]  Por ejemplo, el rompimiento institucional (golpe de Jorge Serrano de mayo de 1993), negociación del régimen político (Acuerdos de Paz, 1996), después de la caída financiera de Wall Street en 2008, o convulsiones sociales (crónicas tomas de tierras por grupos campesinos, rechazo local a las explotaciones de recursos minerales, entre otros).

[3] Un ejemplo del empleo de la política arancelaria para privilegiar al mayor de los oligopolios es el Acuerdo Gubernativo 701-94 del 24 de noviembre de 1994. Con el declarado propósito de “contrarrestar los efectos de la situación de desorganización de mercado originada por la importación de aves de corral muertas provenientes de terceros países”, el acuerdo establece aranceles del 45 por ciento para 9 productos avícolas de alta demanda y de 5 por ciento para otros dos (procesados); sin embargo, exceptúa “de los gravámenes anteriores la importación de 300 toneladas métricas mensuales”, sujetándola al derecho arancelario que especifica el Sistema Arancelario Centroamericano, 20 por ciento. Desde luego, una sola empresa tenía tal volumen de importación y, en consecuencia, era la beneficiaria exclusiva de la disposición.

[4] Además goza de amplio reconocimiento internacional y las modalidades de cooperación y asistencia se incrementaron tras la firma de los Acuerdos de Paz en diciembre de 1996, que además de poner término a la exclusión política se propusieron la reforma de áreas vitales del Estado, como las de seguridad y justicia.

[5] Durante el periodo democrático se han formado más de ochenta partidos políticos, todos se han fragmentado y un 75 por ciento ha desaparecido. Guatemala tiene la más alta tasa de natalidad y mortalidad infantil, por eso en las tres últimas elecciones (2007, 2011 y 2014) más de una veintena de partidos, en promedio, participó, la mayoría por primera vez, incluso uno de ellos, FCN-Nación, ganando la Presidencia de la República sin ninguna organización territorial.

[6] McCleary, Rachel M. “Dictating Democracy: Guatemala and the End of Violent Revolution” (Gainsville, 1999).

[7] Datos del Ministerio Público de 2015.

[8] Las estimaciones de la DEA son que casi el 90 por ciento, descontadas las intercepciones, de la cocaína que se consume en los Estados Unidos pasa por Guatemala. En promedio un kilo de cocaína ingresa por la frontera de Honduras o por el mar Pacífico a US$ 11 mil y sale, después de transitar 200 o 300 kilómetros, o ser embodegado algunas semanas, a US$13 mil el kilogramo. Esas relaciones dan una idea de la magnitud de dinero que deja el tráfico de cocaína en los últimos años.

[9] Departamento de los Estados Unidos de América, “Informe sobre Estrategia Internacional de Control de Narcóticos 2007 - Sección Guatemala”, febrero de 2008, disponible en: https://spanish.guatemala.usembassy.gov/narcotrafico__lavado_dinero.html.  

El trabajo presentado en esta investigación es el resultado de un proyecto financiado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá (IDRC, por sus iniciales en inglés). Su contenido no es necesariamente un reflejo de las posiciones del IDRC. Las ideas, pensamientos y opiniones contenidas en este documento son las del autor o autores.