Si la propuesta de Uruguay para regular la producción, venta y distribución de marihuana es implementada y supera los obstáculos políticos y económicos, podría convertirse en el experimento de regulación de drogas más importante en las últimas décadas.
Desde el principio, esta propuesta ha sido de difícil aceptación. En junio de 2012, el Presidente uruguayo, José Mujica —citando las “terribles consecuencias” del paradigma dominante en la política mundial de las drogas, así como el aumento de la criminalidad y el consumo de drogas duras, como la pasta de cocaína— envió un proyecto de ley al Congreso que busca hacer de Uruguay el primer país en legalizar plenamente el cultivo, distribución y venta de cannabis.
La propuesta inicial de Mujica se enfrentó a duras críticas de la oposición, que acusó al gobierno de utilizar su mayoría en el Congreso para someter la controversial legislación sin enfrentar críticas. Una encuesta realizada por Cifra en diciembre, descubrió que el 64 por ciento de los uruguayos se oponen a la legalización de la marihuana, el 10 por ciento no opinó, y sólo el 26 por ciento la aprobó. Como respuesta, Mujica puso temporalmente la medida en espera, y pidió un período más largo de debate en el país.
La iniciativa fue revisada en los meses siguientes, y una versión más completa se presentó en la Cámara de Representantes en noviembre. Este proyecto de ley fue acogido por una coalición diversa de organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, abogados, trabajadores de salud pública y desarrollo en el país, que comenzaron una campaña de educación pública para apoyarla bajo la bandera de una plataforma conocida como “Regulación Responsable“.
Se añadieron otros cambios adicionales a medida que el proyecto de ley ganó el respaldo de los congresistas de la coalición gobernante, el Frente Amplio (FA). A diferencia del proyecto anterior, el actual proyecto de ley no permite que el Estado tenga un papel directo en el cultivo de marihuana o en su venta. En cambio, esto estará a cargo de las entidades privadas, las cuales serán reguladas por una nueva agencia gubernamental.
Igualmente, varios congresistas de la oposición han expresado su apoyo moderado a la iniciativa aunque es poco probable que los dirigentes de sus partidos les permita votar a favor. Parece que la iniciativa pasará a una votación el 31 de julio en la cámara baja, con el apoyo de la mayoría del FA en el Congreso —pese al hecho de que la mayoría de la opinión pública se opone a esta medida—.
Esencia y justificación
Las especificaciones del proyecto lo diferencian de otras iniciativas legislativas en el mundo. A diferencia de Holanda, donde cultivar cannabis es aún, técnicamente, ilegal, este proyecto busca legalizar y regular cada paso en el proceso de producción y distribución de la marihuana. En este sentido, su alcance es más cercano al de la reciente legalización de la marihuana en Colorado, donde a los adultos se les permite comprar la droga en tiendas con licencia, y pueden tener hasta seis plantas para uso personal; además, allí se encuentra en desarrollo un marco regulatorio para los cultivos comerciales.
La iniciativa de Uruguay busca legalizar tres formas de cultivo de marihuana. La primera es el cultivo en casa, en la que —al igual que en Colorado— los individuos pueden tener hasta seis plantas en sus casas, con un rendimiento máximo anual de 480 g. La segunda se refiere a los llamados “clubes de membresía”, que les permiten a los amantes del cannabis formar cooperativas de cultivo de entre 15 y 45 miembros, y cultivar en conjunto hasta 99 plantas. Por último, el proyecto de ley también autoriza al Estado a conceder licencias a empresas privadas para cultivar marihuana con fines comerciales, aunque sólo el gobierno puede legalmente comprar estas cosechas.
Este producto comercial sería, a su vez, vendido exclusivamente en farmacias —aunque la droga estaría disponible sin receta médica— a aquellos que hayan firmado un registro nacional. El registro será privado y no estará disponible para los empleadores potenciales o actuales. Para prevenir el “turismo de la marihuana”, la compra legal se limitará a los ciudadanos uruguayos y tendrá un límite de 40 gramos mensuales.
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Los detalles de la regulación y concesión de licencias de marihuana en Uruguay estarán a cargo de una nueva oficina gubernamental, llamada el Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA). Estas actividades tendrán que ser autorizadas por el IRCCA, y todas las demás formas de cultivo, producción, venta y tráfico transfronterizo de marihuana se penalizarán con penas de entre 20 meses y 10 años de cárcel. El proyecto de ley también establece sanciones estrictas por dar la droga a los menores y por conducir bajo la influencia de la marihuana.
La lógica del proyecto de ley es sencilla. El consumo de marihuana ha sido efectivamente despenalizado en Uruguay desde 1974, cuando se aprobó una ley que les permite a los jueces utilizar su discreción en los casos en los que los individuos posean pequeñas cantidades de sustancias ilícitas destinadas al consumo personal. Debido a que la ley no proporciona una cantidad de referencia específica, y el cultivo y la compra de marihuana siguen siendo ilegales, hay una aparente contradicción en el ordenamiento jurídico. Los partidarios del proyecto de ley dicen que éste incluye una contradicción de décadas de antigüedad.
“Es paradójico. El Estado permite que las personas consuman la sustancia, pero las obliga a comprar en el mercado negro. Los que tratan de evitar esto mediante el cultivo de marihuana son castigados”, dijo Martín Fernández, un abogado que ha defendido a varios clientes detenidos por cultivar marihuana. Según Fernández, el actual gobierno ha adoptado una actitud más relajada frente al cultivo de la marihuana en pequeña escala, pero no fue siempre así. Antes de 2009, no era raro que los detenidos con una docena de plantas de cannabis tuvieran que pasar, por lo menos, un año en la cárcel.
El mercado de la marihuana de Uruguay: la cadena de suministro
Los desafíos son más que políticos. Mediante la regulación de la marihuana, el gobierno espera liberar recursos policiales para centrarse en el crecimiento de la inseguridad y en el tráfico de sustancias más nocivas, así como en golpear los bolsillos de las redes criminales que se benefician de la venta de marihuana. Las autoridades antinarcóticos del gobierno afirman que el mercado de la marihuana en el país genera entre US$30 y US$40 millones anuales.
En esencia, el éxito del proyecto de ley de legalización de la marihuana en Uruguay depende en gran medida de la capacidad del gobierno para debilitar los precios de la calle y ofrecer un mejor producto que el cannabis paraguayo importado, consumido por la mayoría de los usuarios en el país, así como el seguimiento estricto de las parcelas de marihuana.
Mientras que el panorama criminal de Uruguay está lejos de ser el de México o Colombia, hay grupos extranjeros que participan en la cadena de suministro de la droga. Según las estimaciones de la Asociación de Estudios del Cannabis del Uruguay (AECU), una organización de expertos del cannabis, aproximadamente el 80 por ciento de la marihuana fumada en Uruguay proviene de Paraguay.
El presidente de la AECU, Juan Vaz, afirma que el precio actual de la marihuana recién cultivada en Paraguay es de alrededor de US$10 por kilo. Los retoños de cannabis son cosechados, secados, y después prensados en paquetes, bien sea con una prensa hidráulica o poniendo el producto en bolsas o entre láminas de plástico, y enterrados en pozos poco profundos.
Este proceso lo llevan a cabo en gran medida por los cultivadores de las zonas rurales del oriente de Paraguay, quienes venden la marihuana prensada a granel a los traficantes de la zona. Según Vaz, estos traficantes ganan aproximadamente 35 dólares por cada kilo que transportan. Aunque parte de este producto vuela directamente a Uruguay en pequeños aviones privados, la mayoría de la marihuana llega al país por vía terrestre a través de Brasil o Argentina.
Las encuestas realizadas por la Junta Nacional de Drogas de Uruguay (JND) han permitido descubrir que el país tiene unos 120.000 consumidores de marihuana, de los cuales 18.000 son consumidores diarios. La JND estima que la demanda interna se puede satisfacer con alrededor de 25 toneladas anuales, mientras que la cifra de la AECU es de 35 toneladas. Sin embargo, ambas cifras son pequeñas en comparación con los mercados de Brasil y Argentina. Por ejemplo, la estimación de la JND es menos de la mitad de la marihuana incautada en redadas realizadas por agentes antidrogas en Argentina el año pasado (54 toneladas).
Exactamente cuánta de esta marihuana entra a Uruguay desde Argentina y cuánta viene de Brasil es tema de discusión. En 2011 y 2012, las autoridades uruguayas incautaron aproximadamente dos toneladas cada año (1,96 y 1,98 toneladas, respectivamente), un pequeño porcentaje de lo que se presume que está entrando al país para satisfacer su demanda. Según la policía, la gran mayoría de ésta fue incautada a lo largo de la frontera occidental con Argentina, en las estaciones de aduanas en los tres puentes que cruzan el río Uruguay. Los oficiales de policía, y la mayoría de los expertos en drogas, creen que ésta es la ruta más común para la marihuana que entra al país.
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Sin embargo, Fernando Olivera, experto en drogas de la JND, afirma que esto puede no ser del todo exacto.
“La mayoría de las incautaciones en el país se hacen en puestos de control fijos”, dijo Olivera. “Muy pocas se producen en la frontera con Brasil, que es mucho más abierta, pero esto no necesariamente significa que sea más segura.”
La protección de esta frontera es casi imposible. La frontera noreste con Brasil se extiende por 1.068 kilómetros, casi en su totalidad sin vigilancia. En algunos casos, como en la norteña ciudad de Rivera, sólo una calle separa a los dos países, y la gente habla una peculiar mezcla de español y portugués, conocida localmente como “portuñol”.
Rivera ha prosperado como resultado de su ubicación. El rápido crecimiento del distrito comercial de la ciudad está lleno de tiendas libres de impuestos, hoteles y casinos dirigidos a turistas brasileños que buscan salir el fin de semana y adquirir bienes de consumo más baratos. Debido a la naturaleza fluida y porosa de la frontera, también es popular entre los traficantes ilícitos.
Según Antonio Aguirre, representante para la asamblea legislativa de la ciudad de Rivera, esto siempre ha sido así, y la gente ve el contrabando como parte de la cultura.
“Para nosotros es una forma de vida, llevar mercancías de un lado a otro”, dijo Aguirre. “Para la gente de aquí, ya sea [contrabando de] alcohol, cigarrillos, o sí, incluso un par de kilos de marihuana, es visto como lo mismo. Para muchos, la frontera es una línea artificial”.
Cultivando una marihuana más barata y mejor
Independientemente de su punto de entrada, en términos económicos la marihuana paraguaya será la principal competencia para el gobierno. Para que funcione el proyecto de ley de regulación, el Estado tendrá que hacer más atractiva la marihuana vendida en las farmacias para los usuarios que el producto importado, disponible en las esquinas de las ciudades y pueblos de todo el país.
No es una tarea fácil. Según Juan Vaz, comprar 25 gramos de marihuana en Montevideo cuesta el equivalente a entre US$100 y US$125. Sin embargo, expertos y activistas de cannabis en otros lugares del país, consultados por InSight Crime, sugieren que esto varía considerablemente dependiendo de la ubicación. Un miembro del movimiento prolegalización Movida Cannabica, del departamento de la Florida, dijo que el precio actual de 25 gramos allí era la mitad: unos US$50. Otro activista de la legalización del cannabis de Paysandú afirmó que 25 gramos se pueden comprar en la frontera por la cuarta parte de ese precio, alrededor de US$22.
El proyecto de ley del gobierno para la regulación no establece un precio para la marihuana que sería vendida en las farmacias. No obstante, el año pasado Julio Calzada, Secretario General de la JND, le dijo a la prensa que su oficina estima que 40 gramos deben venderse por unos US$35, o alrededor de US$22 por 25 gramos. Suponiendo que el precio no aumente de manera significativa, sin duda se socavaría el mercado de Montevideo, donde se encuentran alrededor de 1,3 millones de los 3,3 millones de habitantes del país. Seguramente, esto arrebatará parte de las ganancias de los narcotraficantes, haciendo del mercado uruguayo un elemento menos atractivo para ellos.
Sin embargo, ante cualquier variación significativa en el precio, los jóvenes —que se estima que son los mayores consumidores de marihuana— pueden optar simplemente por el producto más barato, sin tener en cuenta la calidad. Adicionalmente, un precio de US$22 por 25 gramos podría no superar los precios al interior y en las zonas fronterizas del país, las cuales siguen siendo vulnerables a la intrusión del producto paraguayo.
Es en estas áreas donde el gobierno espera ganarle al mercado negro en calidad más que en precio. En comparación con el producto paraguayo, la marihuana vendida por el Estado será más segura y de mejor calidad. El proyecto de ley les prohíbe específicamente a los cultivadores legales prensar la marihuana, un proceso a través del cual se cree que el cannabis se vuelve menos potente, y a la vez más susceptible a bacterias y hongos.
Por supuesto, el IRCCA puede alterar el precio cuando la ley entre en vigor, dependiendo de la producción asociada y los costos administrativos. Una regulación efectiva del mercado de la marihuana requerirá que cultivadores de todos los tamaños tomen medidas de precaución para evitar que su cosecha caiga en las manos equivocadas. Para los productores domésticos, es cuestión de mantener sus seis plantas al interior o a puerta cerrada. Para los clubes y los cultivadores comerciales licenciados, no obstante, éste es un asunto diferente.
“La seguridad no es barata”, dice Juan Vaz. “Podría significar cámaras, sistemas de alarma y hasta guardias privados; costos que pueden ser transmitidos a los consumidores”.
El futuro de la regulación de la marihuana
Es posible que en los próximos meses se presente una fuerte presión política para que el Estado aumente los impuestos sobre la droga con el fin de generar más ingresos, lo que incrementaría el precio y haría a la marihuana local menos competitiva frente a la paraguaya. Si bien el proyecto de ley no menciona todos los impuestos específicos para el cultivo o la venta de cannabis, esto podría cambiar debido a la falta de popularidad de la medida.
Las encuestas muestran que la opinión pública no ha cambiado su posición frente al tema de la marihuana; un 66 por ciento de los uruguayos, en una encuesta realizada en abril, se oponen a la legalización. Es posible que el ex presidente Tabaré Vázquez, quien podría participar en las elecciones de octubre de 2014, esgrima otro argumento a favor de la nivelación de los impuestos a la droga.
Pese a ser miembro de la misma coalición política del presidente Mujica, se ha abstenido de respaldar la reglamentación de la marihuana, diciendo: “no hay que consumirla, simple y llanamente”.
Los impuestos especiales sobre los cigarrillos fueron un sello distintivo de una exitosa y estricta ley de regulación al tabaco que Vázquez promovió durante su mandato entre 2005 y 2010; y él podría estar dispuesto a establecer impuestos sobre la marihuana para desalentar su consumo.
Por esta razón, algunas de las mayores amenazas para la eficacia del experimento de Uruguay son de naturaleza política. Si los políticos sucumben a la presión para limitar el alcance de la regulación de la marihuana mediante la manipulación de la disponibilidad o el precio de la droga en las farmacias, entonces la iniciativa estará condenada al fracaso.
Los consumidores de marihuana ya están siendo puestos en una situación vulnerable mediante la presentación de sus nombres a un registro nacional. Aunque esta base de datos legalmente no puede ser compartida con empleadores, sí proporciona un incentivo indiscutible para que los usuarios sigan comprando la droga a sus proveedores habituales en lugar de ir por la ruta legal. Para los que permanecen dispuestos a comprar en las farmacias, subir el precio podría ser la medida decisiva que los haga cambiar de opinión.
Mientras la ley se aplique al pie de la letra, se verificará que se adopten las medidas de seguridad adecuadas y que los precios de la droga se mantengan lo suficientemente bajos como para ser competitivos; es probable que el proyecto de ley reduzca drásticamente el mercado negro de cannabis en Uruguay. Aunque existen muchas variables indeterminadas, la confiabilidad en las instituciones del país hace que sean adecuadas para enfrentar el reto de regular adecuadamente el mercado de la marihuana.
Uruguay ocupó el puesto 20 en el Índice de Percepción de la Corrupción de 2012 de Transparencia International, empatando con Chile, y justo debajo de Estados Unidos. Debido a su alto grado de responsabilidad (rendición de cuentas), su fuerte presencia del Estado y un gobierno estable, es difícil imaginar un mejor país de Latinoamérica que Uruguay para llevar a cabo el experimento de la legalización de la marihuana.
*Geoffrey Ramsey fue un investigador de InSight Crime. Actualmente reside en Uruguay, donde lleva a cabo investigaciones para Open Society Foundations, uno de los financiadores de InSight Crime.