La nueva política de drogas presentada por el gobierno colombiano acierta al cambiar el enfoque sobre la lucha contra las drogas, pero ante el aumento imparable de los cultivos de coca, existen serias dudas sobre la capacidad del Estado para implementarla.
El 9 de septiembre, el Ministerio de Justicia de Colombia presentó su Política Nacional de Drogas para 2023-2033, en la que expuso los lineamientos que seguirán las instituciones del estado para hacer frente a esta problemática. Aunque el gobierno lleva meses implementando algunas de las estrategias enmarcadas en el documento, la publicación de la política deja ver los planes a largo plazo de la administración de Gustavo Petro.
La nueva estrategia presenta un cambio radical frente a las medidas que han tomado los gobiernos anteriores para hacer frente a una de las economías criminales más lucrativas del mundo. A diferencia de sus antecesores, que se enfocaron en los niveles más bajos de la cadena del narcotráfico, como los cultivadores, esta nueva iniciativa busca poner el foco en las sofisticadas redes de narcotráfico que existen en el país.
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La política cuenta con dos líneas estratégicas, llamadas “oxígeno” y “asfixia”. La primera busca aliviar la presión sobre quienes han recaído los esfuerzos de la llamada “guerra contra las drogas” -pequeños cultivadores de coca y consumidores- por medio de la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito y la aplicación de un enfoque de salud pública frente al consumo de sustancias psicoactivas.
La segunda línea estratégica, por su parte, busca reorientar los esfuerzos de las fuerzas de seguridad hacia otros puntos de la cadena del narcotráfico, fortaleciendo las capacidades de interdicción y destrucción de infraestructura para el procesamiento de drogas. Además, busca capturar a los intermediarios del tráfico de drogas, así como incrementar las capacidades para investigar el lavado de activos y la corrupción que hacen posible esta economía criminal.
Además, uno de los ejes transversales de la política de drogas está relacionado con el cambio de la narrativa alrededor del problema de las drogas y la responsabilidad de los países consumidores en atacar el problema.
Esta ha sido una bandera del gobierno de Gustavo Petro desde su inicio. Dedicó discurso en la Asamblea General de las Naciones Unidas a llamar la atención sobre las estrategias fallidas contra las drogas, y la semana pasada en la Cumbre Latinoamericana y del Caribe sobre drogas que tuvo lugar en Cali, Colombia, 19 países, entre ellos Colombia, reafirmaron su compromiso con reformular la lucha contra el tráfico de drogas.
El anuncio del gobierno, además, llega en un momento crucial para el país: el cultivo de coca llegó a un nivel récord, según las cifras publicadas el 11 de septiembre por la Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDD). Durante 2022 se contabilizaron 230,000 hectáreas de coca, un incremento del 13% con respecto a 2021. Esto representa un potencial de producción de cocaína histórico, con una capacidad de producción de 1.738 toneladas por año.
En este contexto, InSight Crime analiza los aciertos y retos que enfrentará la política de drogas del gobierno.
Apuesta por la sustitución sostenible de cultivos ilícitos
Uno de los ejes principales de la política de drogas presentada por el gobierno es la sustitución de cultivos de uso ilícito por parte de las comunidades rurales para incentivarlas a participar en el mercado formal en vez de trabajar para grupos criminales.
La estrategia, que se enmarca en la línea estratégica de “oxígeno”, no es nueva. Y apuestas anteriores, como el Plan Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito enmarcado en el Acuerdo de Paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), han sido poco efectivas.
Sin embargo, esta vez el gobierno busca evitar los errores de las políticas predecesoras e ir más allá, al tiempo que articula los esfuerzos que ha llevado a cabo el Programa de Sustitución, que, a pesar de las fallas, sigue vigente.
Para eso, buscarán evitar limitar los beneficios de la sustitución sólo a los cultivadores con el fin de no generar incentivos perversos que lleven a un aumento de los cultivos de coca en el corto plazo, e incluir también a quienes trabajan en la recolección de la hoja de coca.
Además, de acuerdo con el documento, buscarán articular los proyectos productivos a nivel comunitario y avanzar en la construcción de infraestructura de transporte que permita que la comercialización de los productos agrícolas sea rentable. Este es un punto clave para la política de drogas, pues, como la reciente crisis del precio de la hoja de coca ha mostrado, la economía de las regiones cocaleras está supeditada al cultivo y procesamiento de la droga.
La política también tiene en cuenta planes especiales para cultivos de uso ilícito en Áreas de Manejo Especial, como zonas de reserva forestal y parques nacionales, que representan el 20% de los cultivos de coca en el país. La expansión de la frontera agrícola y el uso de zonas protegidas para sembrar coca es uno de los múltiples factores detrás de las cifras de deforestación en el país, problemática que el gobierno ha prometido atacar.
Atacar los eslabones más lucrativos del narcotráfico
La línea estratégica de “asfixia” cambia el enfoque de las fuerzas de seguridad de los cultivadores de coca hacia la infraestructura y los intermediarios y afecta más las finanzas de los traficantes.
El gobierno plantea el fortalecimiento de la interdicción, el desmantelamiento de laboratorios para el procesamiento de cocaína, la identificación de nodos estratégicos en la cadena del narcotráfico y la lucha contra el lavado de dinero.
Esto rompe con el enfoque de políticas anteriores orientadas a la erradicación forzada de cultivos de coca, y responde a una de las realidades del tráfico de drogas: las grandes ganancias se encuentran en la fase de transporte y venta de estupefacientes.
Para esto, será necesario aumentar la coordinación, no solo a nivel de América Latina y el Caribe, sino también con los países de destino de los cargamentos de droga que salen de Colombia, pues hasta el momento, las acciones de interdicción del gobierno han dado como resultado una disminución en la cantidad de droga incautada en comparación con el 2022.
En este contexto, el control sobre las fronteras y los esfuerzos conjuntos serán importantes. Como muestran las cifras publicadas por Naciones Unidas, los enclaves productivos de coca se han asentado en las regiones de frontera, como el departamento Putumayo, donde se encuentra el enclave de producción con mayor crecimiento en el último año.
Países como Ecuador y Brasil se han convertido, en los últimos años, en importantes autopistas para el transporte de cargamentos de droga con destino a Estados Unidos y Europa, donde se queda la mayor parte de las ganancias por la venta al detal de la droga. Por eso, será importante que Petro convenza a sus homólogos en países vecinos de cooperar con sus planes.
Pero, a pesar de los avances y aciertos en la nueva política de drogas, existen varios retos que podrían descarrilar la implementación de la misma.
La arriesgada apuesta por la ‘Paz Total’
A pesar de ser un paso en la dirección correcta, los planes del gobierno con su nueva política de drogas dependen, en gran medida, de los resultados de la arriesgada apuesta por la “Paz Total”.
Garantizar la seguridad de los líderes sociales y las comunidades que accedan a sustituir los cultivos de coca es una condición necesaria para el éxito de la política que plantea el gobierno. Desde la firma del acuerdo de paz con las FARC en 2016, al menos 1,514 han sido asesinados, 167 de ellos desde que Petro se posesionó en agosto del año pasado.
En ese sentido, la apuesta del gobierno en materia de seguridad recae en la política de “Paz Total”, que busca negociar con los diferentes grupos armados del país, pues las zonas caracterizadas como de muy alta complejidad para la intervención en el documento- el Catatumbo, Bajo Cauca Antioqueño, Cauca, Tumaco y el Bajo Putumayo- están marcadas por la presencia de grupos criminales que luchan por controlar las rentas del narcotráfico.
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En ese sentido, la apuesta de la Paz Total va más allá de garantizar el desarme de los grupos criminales del país y es también fundamental para el funcionamiento de la política de drogas.
Sin embargo, como InSight Crime y otras organizaciones han señalado, la Paz Total enfrenta grandes obstáculos.
A pesar de los avances en las negociaciones con grupos como el ELN y las ex-FARC mafia, todavía no hay acuerdos concretos que traigan cambios en las dinámicas criminales en los territorios afectados. En un año de la política, la violencia entre el Estado y los grupos armados ha disminuido, pero a un alto costo, pues los grupos criminales se han fortalecido en todo el país. Además, la violencia hacia los civiles persiste, impulsada por los enfrentamientos entre grupos armados en zonas estratégicas para economías criminales.
Sobreestimación de la capacidad institucional
Para implementar la política de drogas, será necesario una inversión mucho más alta de la proyectada por el gobierno, además de coordinación entre un gran número de instituciones, lo que podría sobrepasar la capacidad del estado.
De acuerdo con declaraciones del Ministro de Justicia, Néstor Osuna, la inversión requerida solo para la sustitución de cultivos sería de 21 billones de pesos (aproximadamente 5 mil millones de dólares).
Sin embargo, la política también requiere de inversión en infraestructura, seguridad, salud y educación, entre otras. Uno de los obstáculos históricos para las políticas de drogas en el país es el alto índice de necesidades básicas insatisfechas en las zonas donde se cultiva coca. Para que la política sea exitosa, el estado colombiano deberá aumentar su presencia en estos lugares, un reto casi imposible para el gobierno.
“El enfoque prohibicionista [sobre las drogas] nos ha formulado una política pública que se tiene que encargar hasta de los retos del Estado de Derecho en Colombia” dijo a InSight Crime Luis Felipe Cruz, investigador de la línea de política de drogas del centro de estudios Dejusticia.
Otros gobiernos han avanzado poco, o han fallado en esta área. Luego de la firma del Acuerdo de Paz con las FARC, en 2016, los espacios que fueron dejados por la guerrilla fueron rápidamente ocupados por grupos armados como el Ejército de Liberación Nacional (ELN), las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) y las ex-FARC mafia, grupos disidentes de las FARC.
Además, es probable que los nuevos programas de sustitución, al igual que su antecesor, enfrenten restricciones presupuestales que limiten su alcance. El documento se refiere a ayuda de cooperación internacional y recursos provenientes del erario público. Sin embargo, solo en la última reforma tributaria, el Programa Nacional de Sustitución vio su presupuesto reducido como parte de las negociaciones del gobierno con los congresistas para lograr la aprobación de la ley, lo que augura dificultades para los planes de la nueva política.
“Hemos pensado una política de sustitución para 56 municipios en 14 departamentos, cuando el problema real son cuatro municipios” afirmó Cruz.
Asegurar la continuidad de la política de drogas
A pesar de los esfuerzos de la administración por cambiar el discurso sobre las drogas, su obstáculo más grande será asegurar la continuidad de la política una vez dejen el poder.
Los cambios detallados en el documento apuntan a cambios estructurales y de largo alcance, y están proyectados para ser implementados en los próximos 10 años. Sin embargo, será poco probable que en los 3 años que le quedan al gobierno Petro, se avance significativamente en varios de los puntos propuestos.
“La política está en una tensión entre la salida del prohibicionismo y la inercia institucional”, señaló Cruz. “sigue respondiendo al llamado de reducir hectáreas y reducir la producción de cocaína y la exportación”.
Ese es el problema que han enfrentado otros gobiernos, como el de Juan Manuel Santos (2010-2018), cuyas estrategias frente a las drogas fueron sustituida por una política conservadora una vez su sucesor, Iván Duque (2018-2022), asumió el poder y procesos como el de sustitución de cultivos quedaron estancados.
“Yo espero todavía garantías para el futuro”, dijo el investigador, “es importante hablar de leyes, hablar de transformaciones…abrir la discusión y por lo menos presentar un proyecto de ley exitoso que modifique o que emita un nuevo estatuto de estupefacientes”.
Las reformas de Petro en otras áreas, como la salud, han enfrentado oposición en el Congreso y es de esperarse que los trámites necesarios para la implementación de la política de drogas a largo plazo enfrenten retos similares. Como en otras ocasiones, Petro tendrá que negociar con partidos opositores para asegurar las iniciativas luego del 2026.
*Este artículo fue actualizado el 13 de septiembre para incluir los comentarios de Juan Felipe Cruz, investigador de la línea de política de drogas de Dejusticia.
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