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ANÁLISIS

Desescalar el conflicto, ¿siguiente paso en el proceso de paz en Colombia?

COLOMBIA / 2 JUN 2015 POR ADAM ISACSON* ES

El proceso de paz de Colombia con las FARC sigue tambaleando después del golpe que sufrió debido al ataque guerrillero del 15 de abril, en el que 11 soldados resultaron muertos en el suroeste de Colombia.

Desde el 21 de mayo, las fuerzas armadas de Colombia han respondido con varias incursiones en zonas con presencia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), en las que han resultado muertos al menos 40 guerrilleros, incluyendo dos que participaron como negociadores en La Habana. La respuesta de las FARC ha consistido en levantar el cese al fuego unilateral que había declarado el 20 de diciembre, y realizar sus propios ataques.

El 25 de mayo, mientras los negociadores se sentaban en La Habana para comenzar tardíamente su trigésima séptima ronda de conversaciones, el negociador de las FARC Pablo Catatumbo les dijo a los periodistas: “Sin lugar a dudas, los luctuosos acontecimientos ocurridos la semana pasada son un paso atrás en lo avanzado hasta ahora en la mesa de La Habana”. Los titulares de prensa colombianos se refieren a “La paz herida”, a “una vuelta al diálogo en medio de la guerra” o (en palabras del procurador general del gobierno colombiano, crítico de las conversaciones) “un proceso de paz en cuidados intensivos”.

Este artículo fue publicado originalmente en el blog sobre la paz en Colombia de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA por sus iniciales en inglés). Se ha reproducido con permiso. Vea el original aquí.

Por ahora, las bases parecen sólidas

Para la mayoría de los colombianos, el ataque de las FARC el 15 de abril significó el final no oficial del cese al fuego unilateral que la guerrilla había declarado el 20 de diciembre y que terminó el 22 de mayo. Aun así, a pesar de los continuos tambaleos, este continúa siendo fundamentalmente el mismo proceso de paz que era el 14 de abril, el día antes del ataque de las FARC.

  • El 14 de abril, los negociadores estaban discutiendo sobre justicia transicional y desarme, los dos últimos temas cruciales de la agenda (y probablemente los dos más difíciles). Y lo hacían de manera disciplinada, siguiendo las reglas acordadas, teniendo en cuenta las detalladas propuestas, trabajando con acompañamiento internacional y respetando la confidencialidad. Aún lo están haciendo.
  • El 14 de abril, un grupo de militares en servicio, parte de una “Subcomisión técnica para el fin del conflicto”, se encontraba discutiendo los detalles técnicos del desarme, así como la implementación de medidas provisionales para el desescalamiento, especialmente un programa de remoción de minas. Aún lo están haciendo. De hecho, los principales negociadores de la guerrilla visitaron discretamente los departamentos de Antioquia y Meta en días recientes para sentar las bases de los primeros proyectos de desminado.
  • El 14 de abril, los observadores externos y los gobiernos extranjeros estaban enfocados no sólo en los aspectos restantes de la negociación, sino también en la preparación para los desafíos del posconflicto.  Y continúan enfocados en el posconflicto.

Por otro lado:

  • El 14 de abril, por primera vez desde que comenzaron las conversaciones, las encuestas señalaban que la mayoría de los colombianos creían que es posible llegar a un acuerdo de paz con las FARC. Hoy en día, una vez más esta es una opinión minoritaria en Colombia.
  • El 14 de abril, las FARC llevaban ya cuatro meses de un alto el fuego que —aunque unilateral y sin mayor verificación, y por eso mismo fatalmente defectuoso— llevó a que las tasas de violencia relacionada con el conflicto llegaran a niveles bajos que no se veían desde 1984, según el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (CERAC), un centro de estudios con sede en Bogotá que monitorea de cerca la violencia. El cese de 153 días de acciones ofensivas de la guerrilla pudo haber evitado unos 614 muertos o heridos, según estima la Fundación Paz y Reconciliación, de Bogotá. Aun así, el CERAC señala que la tregua temporal les pudo haber permitido a las facciones de las FARC “mantener o mejorar su posición frente a la explotación de rentas ilegales provenientes de cultivos de uso ilícito, narcotráfico, minería ilegal, explotación de maderas y la extorsión”.

De cualquier manera, ese imperfecto alto el fuego ya terminó, y pronto podremos descubrir hasta qué punto las acciones en el campo de batalla afectan la dinámica en la mesa de negociaciones. No está claro cuántos más “tambaleos” puede resistir este proceso; sin embargo, la Fundación Paz y Reconciliación afirma que vendrán más: “Tenemos información de que las FARC están prestas a responder y están en camino acciones contra la infraestructura energética petrolera que pueden derivar en confrontaciones en muchas zonas del país”, dijo León Valencia, director del centro de estudios.

VEA TAMBIÉN: Noticias y perfiles de Colombia

La presión por “acelerar”

Sin ningún cese al fuego vigente y con una opinión pública ahora escéptica, la paciencia se agota. Un amplio espectro de actores —el gobierno colombiano, el gobierno de Estados Unidos, las Naciones Unidas, excombatientes del FMLN y el IRA— están pidiendo a ambas partes que aceleren el ritmo de los diálogos, en un momento en el que los negociadores están discutiendo algunos de los temas más sensibles de toda la agenda.

En este momento, los negociadores en la Habana tienen tres opciones, todas muy difíciles.

1. No acelerar nada. Ignorar las presiones de la opinión pública, provenientes tanto de la oposición política colombiana como de los sectores de las fuerzas armadas (y quizá también de las filas de las FARC). Tomar la cantidad de tiempo necesario para llegar a un acuerdo definitivo de paz que sea justo, detallado y realizable. Hacer todo lo posible por bajar el perfil público del proceso de paz: limitarlo en los discursos presidenciales y dejar de generar expectativas en el pueblo. Hacer que el gobierno trate las conversaciones como una cuestión más de política pública entre muchas otras, como lo hicieron la presidencia y la prensa de Colombia durante la mayor parte de 2013.

Esta opción puede parecer atractiva, pero quizá ya no es una posibilidad. El proceso está muy avanzado, la cobertura mediática ha llegado a niveles de saturación en Colombia y la espectacularidad de los ataques futuros — al igual que los comentarios de los políticos de la oposición— harán imposible bajar significativamente el perfil de las conversaciones.

2. Acelerar la negociación de los temas restantes. Apresurarse en las partes más difíciles del acuerdo —la justicia transicional y el desarme—, en una ansiosa carrera por evitar mayor “fatiga” pública con el proceso. El gobierno colombiano puede concluir que la mejor manera de hacer que las FARC avancen en estos temas es atacarlos más fuertemente en el campo de batalla, a lo cual quizá la guerrilla responderá con su acostumbrada violencia, incluyendo ataques contra objetivos civiles y económicos. Aunque esta riesgosa alternativa puede conducir a acuerdos —y las FARC no parecen estar muy dispuestas a cooperar para acelerar el ritmo—, estos podrían terminar siendo tan apresurados que no logren el respaldo general de grupos claves, como las víctimas o los combatientes.

3. Acelerar la negociación del desescalamiento, en lugar de los puntos de la agenda. Intentar ganar espacio para la negociación de los acuerdos medulares, buscando primero dar pasos bilaterales y de común acuerdo para desescalar el conflicto. Durante las próximas semanas, enfocar las energías de los negociadores en dar estos pasos, en vez de enfocarse en los espinosos temas restantes. Con el fin de aliviar la presión de la opinión pública y los opositores políticos de las negociaciones, estos pasos deben ser lo suficientemente amplios, de modo que conlleven mejoras tangibles en la vida cotidiana de muchos colombianos, así como una sensación de seguridad. Pero deben ser prácticos, mutuamente convenidos y verificados de manera convincente.

Esta opción puede parecer atractiva, pero quizá ya no es una posibilidad. El proceso está muy avanzado, la cobertura mediática ha llegado a niveles de saturación en Colombia y la espectacularidad de los ataques futuros — al igual que los comentarios de los políticos de la oposición— harán imposible bajar significativamente el perfil de las conversaciones.

VEA TAMBIÉN: Noticias y perfiles de las FARC

Un cese al fuego bilateral

La medida ideal de “desescalamiento” consistiría en un cese al fuego bilateral: acordado y no impuesto, con algún tipo de mecanismo de verificación que pueda investigar las presuntas violaciones rápidamente y con la debida autorización.

Ambas partes han aceptado públicamente esta idea. Las FARC han llamado a un cese al fuego bilateral desde el inicio del proceso de paz y al parecer tenían la esperanza de que su cese al fuego unilateral entre diciembre y mayo presionaría al gobierno a responder de la misma manera. El gobierno colombiano había rechazado la idea por considerarla prematura, pero en enero el presidente Santos ordenó que los negociadores del gobierno empezaran a explorar un cese al fuego bilateral. Y esta semana dijo: “Los diálogos necesitan de un fuerte impulso —estoy de acuerdo— y por eso reitero una vez más mi pedido para que aceleren las negociaciones, incluyendo las que lleven a un cese al fuego bilateral y definitivo”. (Sin embargo, a finales de abril Santos había dicho: “yo no acepto un cese al fuego bilateral porque no voy a desproteger a los colombianos”, señalando que se requieren “condiciones, que son muchas y muy complejas”.) El 27 de mayo las dos “naciones garantes” en las negociaciones, Cuba y Noruega, apoyaron explícitamente la búsqueda de un cese al fuego bilateral.

Un cese al fuego bilateral crearía un clima mucho más tranquilo en el cual negociar los puntos más difíciles, que han sido reservados para el final: la justicia transicional, el desarme, la ratificación y tal vez la incorporación de la guerrilla del Ejército de Liberación Nacional (ELN) al proceso. Este puede ser el más prometedor de los tres caminos que enfrentan los negociadores, pero es difícil de seguir.

“No hay duda de que el cese bilateral del fuego sería la salida más lógica”, escribe el periodista Jorge Gómez Pinilla en El Espectador. “Pero la dificultad radica en que hoy no tiene presentación política: es tal el desprestigio de las FARC, que hacerles esa concesión sería darles la razón a quienes [desde la derecha] pregonan que ‘se le está entregando el país a la guerrilla’”.

La claridad sobre las condiciones del cese al fuego podría diluir tales percepciones. Pero los detalles son desalentadores.

Verificación: Los acuerdos de cese al fuego se suelen violar, y ello ocurre con más frecuencia si se trata de infracciones menores. Este tipo de infracciones pueden hacer fracasar las negociaciones, causando distracciones en la agenda, a menos que haya un “árbitro imparcial” con pleno acceso a las zonas de conflicto y que informe regularmente acerca de lo que ha sucedido y de los responsables. Ese papel puede asignársele a un actor internacional con suficientes recursos y con la capacidad para desplegarse rápidamente. (Para más información sobre las dificultades para verificar los acuerdos de cese al fuego, consulte este corto artículo del Centro para el Diálogo Humanitario, de Suiza (pdf).

Las hostilidades a incluir: “Cuando hablo de un cese al fuego bilateral y definitivo —dijo el presidente Santos esta semana— me refiero a que ello debe incluir el fin de la participación en cualquier tipo de delito: narcotráfico, extorsión o minería ilegal, porque nadie entendería, ningún colombiano va a aceptar un cese al fuego en el que la contraparte sigue financiándose mediante la extorsión, el narcotráfico o la minería ilegal”.

Aunque es bastante razonable, es muy difícil que esta condición se verifique, porque este tipo de hostilidades se producen diariamente en lugares distantes  del país. En lugar de investigar cada caso de extorsión y narcotráfico, los verificadores del cese al fuego más bien tendrían que definir si tales hostilidades están disminuyendo a un ritmo adecuado. Durante las negociaciones con el grupo paramilitar de las AUC en Colombia entre 2003 y 2006, sus miembros cometieron unas dos mil ejecuciones extrajudiciales de civiles. Aunque sigue siendo impresionante, esta cifra fue mucho menor que la tasa que se había presentado en los cuatro años anteriores, y hubo una tendencia a la baja durante la fase de negociación. En lugar de una perfecta adherencia al cese al fuego, las hostilidades de las FARC tendrían que mostrar un patrón similar de reducción constante.

Acuartelamiento o concentración: “Es indispensable que haya una concentración de la guerrilla en lugares verificables por el Estado o incluso por la comunidad internacional”, se afirma en un análisis publicado esta semana por los editores de la revista colombiana Semana. “Siempre se ha dicho que eso se presentaría al final del proceso, pero ante los riesgos de la reanudación de una guerra que nadie quiere, no hay que descartar salidas creativas más flexibles”. Aunque es dudoso que las desconfiadas FARC accedan a una medida como éstas antes de que se llegue a un acuerdo definitivo, cualquier forma de concentración de fuerzas amerita cierta consideración.

Puede resultar muy difícil negociar estos puntos en las próximas semanas o meses. Si es así, entonces los negociadores tendrán que comenzar con temas menos álgidos, como lo han hecho con el acuerdo de remoción de minas terrestres, que está a punto de entrar en vigor. Aunque este programa es de trascendental importancia, el hecho de que sea de pequeña escala significa que sólo mejorará la seguridad de los colombianos en algunos pueblos rurales, y no a nivel nacional. A menos que se expanda drásticamente, o que vaya acompañado de otros proyectos de desescalamiento mayores, el programa de desminado por sí sólo no les dará a las negociaciones el impulso que necesitan.

VEA TAMBIÉN: Cobertura sobre el proceso de paz con las FARC

Aun así, lo esencial es dirigir los esfuerzos hacia el desescalamiento, incluso mediante pequeños pasos si es necesario. Si este impulso se detiene, las presiones de la opinión pública, la oposición política y los sangrientos enfrentamientos podrían opacar el proceso.

Estas son las decisiones más difíciles que enfrentan los negociadores en La Habana desde que el proceso de paz comenzó hace más de dos años y medio años. Finalmente, las negociaciones implican decisiones difíciles. Con tanta presión por una “aceleración” de las conversaciones, los negociadores deben tomar una decisión rápida sobre qué acelerar: ¿deben proceder a acelerar los acuerdos centrales de los diálogos o a desarrollar mecanismos de desescalamiento, como un cese al fuego bilateral?

A menos que el gobierno colombiano logre algunas mágicas relaciones públicas sin precedentes, la primera opción, “no acelerar nada”, conlleva los mayores riesgos de fracaso. “Acelerar las conversaciones sustantivas” conlleva un alto riesgo de fracaso o bien de llegar a un acuerdo que resulte precipitado e inviable. Y “acelerar las conversaciones de desescalamiento” promete ser difícil y frustrante, pero ofrece la mejor esperanza de aquietar los vaivenes, y así ganar tiempo para llegar a un acuerdo final bien diseñado y con una base sólida para el posconflicto.

Este artículo fue publicado originalmente en el blog sobre la paz en Colombia de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA). Se reproduce con permiso. Vea el original aquí

*Adam Isacson es el coordinador principal del Programa de Políticas de Seguridad Regional en WOLA, una organización no gubernamental que promueve los derechos humanos, la democracia y la justicia económica y social en Latinoamérica y el Caribe.

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