Con base en un reciente artículo de Brookings acerca de las secuelas de una crisis en el régimen de control internacional de narcóticos, InSight Crime analiza los profundos efectos que la legalización de la cocaína podría tener en el crimen organizado de Latinoamérica.
En un artículo publicado recientemente por Brookings (pdf), Jonathan Caulkins propone un modelo vanguardista para la política de drogas, que incluye pensar un mundo en el cual la cocaína y los opiáceos, como la heroína, ya no estén totalmente prohibidos en toda Latinoamérica.
Caulkins no aventura una respuesta acerca de cuándo la cocaína o la heroína llegarán a estar en los mercados legales de la región —o ni siquiera si ello ocurrirá—. Sin embargo, el cambio gradual del modelo prohibicionista que ha dominado la política de drogas en el continente americano durante el siglo pasado implica que los gobiernos por lo menos comiencen a imaginar cómo podrían entrar en juego las diferentes posibilidades.
“Estaba bien que hace 10 años los gobiernos serios no pensaran en [dichas alternativas] porque simplemente no iban a presentarse. Pero ahora, incluso si no son probables, por lo menos son posibles”, dijo Caulkins en una entrevista con InSight Crime.
En su artículo, Caulkins observa que la legalización de la cocaína en un país de transbordo como Honduras tendría efectos diferentes a los producidos por la regulación de la producción de cocaína en un país cocalero, como Colombia, Perú o Bolivia. A continuación, InSight Crime analiza algunos factores que podrían conducir a que un país legalice la producción de cocaína y las posibles implicaciones que ello tendría para los grupos del crimen organizado en toda Latinoamérica.
Bolivia: el de más posibilidades
Por múltiples razones, Bolivia es el país cocalero que más tendría por ganar y menos por perder con la regulación de la producción de cocaína.
En primer lugar, como señala Caulkins, las ventajas económicas probablemente se sentirían mucho más en Bolivia que en Colombia y Perú, cuyas economías son más grandes. El autor estima que la industria de producción legal de cocaína generaría entre cientos de millones y unos cuantos miles de dólares anuales. Actualmente, Bolivia sólo cuenta con un producto de exportación que supera los mil millones de dólares anuales, según el Observatorio de la Complejidad Económica. Como contraste, Colombia tiene siete productos similares y Perú nueve.
Bolivia también sería probablemente el país menos afectado por posibles sanciones de Estados Unidos como resultado de la legalización de la cocaína. La nación andina exporta a Brasil el doble de lo que exporta a Estados Unidos, país que ocupa el cuarto lugar en el envío de importaciones a Bolivia. En Colombia, Estados Unidos ocupa el primer lugar tanto en importaciones como en exportaciones.
Como uno de los principales aliados de Estados Unidos en materia de seguridad en la región, Colombia correría el riesgo de perder grandes cantidades de ayuda bilateral si legaliza la producción de cocaína. Bolivia, por el contrario, recibe un porcentaje mucho mayor de ayuda de países europeos. Además, Bolivia tiene tensas relaciones diplomáticas con Estados Unidos, y en el año 2008 expulsó del país a la Agencia Antidrogas de Estados Unidos (DEA por sus iniciales en inglés).
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A pesar de estas circunstancias, cabe subrayar que InSight Crime no está sugiriendo que Bolivia en realidad legalizará la producción de cocaína, sino sólo que ello implicaría menores costos y mayores beneficios de los que tendría para Colombia y Perú.
Esto tampoco significa que Colombia no se beneficiaría en ciertos aspectos al legalizar la producción de cocaína. El tráfico de drogas ilícitas ha permitido financiar las operaciones de muchos de los grupos armados ilegales involucrados en el conflicto armado colombiano, que se ha extendido por 50 años, como las guerrillas de izquierda y las organizaciones paramilitares de extrema derecha. Los grupos sucesores de los paramilitares, conocidos como Bacrim (acrónimo de bandas criminales), se consideran ahora los principales actores en el comercio de drogas en el país. Poner los cultivos de coca y la producción de cocaína bajo el auspicio del Estado sería devastador para las estructuras financieras de estos grupos armados ilegales y estropearía los precios en el mercado negro de la droga.
Cocaína legalizada: ¿caos y calamidad o calma y prosperidad?
Con toda probabilidad, la legalización de la producción de cocaína irrevocablemente alteraría el paisaje del crimen organizado en Latinoamérica. Predecir cuáles serían esos cambios es bastante incierto, pero considerar algunas situaciones hipotéticas podría resultar útil para los legisladores, los analistas de seguridad y los defensores de la política antidrogas.
Según Caulkins, Bolivia posiblemente enviaría cocaína a los puertos de entrada en Estados Unidos mediante empresas fachada en terceros países como Brasil, que camuflarían la droga en cargamentos de bienes legales. En esta situación, Caulkins sugiere que los actuales países de transbordo, como Guatemala, Honduras y Panamá, “saldrían de la red de distribución de drogas y su problema se resolvería”, ya que “ya no se necesitarían lanchas rápidas, lanzamientos de cargas desde aviones privados, ni ningún otro tipo de parafernalia que utiliza actualmente la industria del tráfico internacional”.
Sin embargo, esto sólo bajaría el precio —y las ganancias— de la cocaína en la cadena de suministro de drogas —y no la eliminaría, como insinúa Caulkins—. Esta gran brecha en los precios se presenta actualmente en la frontera entre México y Estados Unidos, o en cualquier país que sea el último punto de partida para la cocaína enviada hacia Estados Unidos.
Si ese último punto de partida llega a ser Brasil, con empresas fachada que enviarían la cocaína directamente a Estados Unidos, entonces los grupos del narcotráfico transnacional abandonarían los actuales países de transbordo y migrarían más hacia el sur. De hecho, ya hay evidencia de que los grupos narcotraficantes mexicanos y colombianos están intentando obtener mayor control sobre la cadena de suministro suramericana. En estas condiciones, países como Brasil se convertirían en la nueva base de operaciones para las organizaciones narcotraficantes transnacionales. Entre tanto, la violencia relacionada con la guerra contra las drogas en México podría reducirse significativamente, dado que ya no sería el principal punto de partida para las drogas ilícitas hacia Estados Unidos.
Caulkins señala que otra posibilidad es que Estados Unidos se vuelva hábil para incautar la cocaína enviada a sus puertos por empresas fachada. En esta situación hipotética, sugiere que las drogas serían enviadas a México primero y luego contrabandeada por grupos narcotraficantes en la frontera con Estados Unidos, como ocurre hoy en día. De modo que los altos precios permanecerían en la frontera entre México y Estados Unidos, y los enfrentamientos violentos para obtener el control sobre las rutas de drogas a Estados Unidos entre los carteles mexicanos serían muy parecidos a los que se presentan en la actualidad.
Políticas nacionales antidrogas, un juego de ajedrez internacional
Caulkins sugiere que prever los potenciales efectos en cadena que la producción de cocaína regulada tendría en el hampa latinoamericana debe considerar la manera como los demás gobiernos de la región responderían una vez entre en vigor la [hipotética] nueva ley de drogas en Bolivia (o Colombia o Perú).
“Este efecto en cadena se presenta cuando el país A cambia su política, lo cual modifica los incentivos para el país B, y a su vez cambia los incentivos para el país C” dijo Caulkins durante su entrevista con InSight Crime.
Por ejemplo, Colombia podría animarse a legalizar la producción de cocaína una vez Bolivia lo haga, incluso si no espera tomar la delantera. La regulación de la producción de cocaína en Bolivia podría tener un impacto sobre los grupos armados ilegales de Colombia similar a los efectos de que dicha legalización se efectúe en Colombia, ya que, según Caulkins, las empresas estatales de un solo país podrían fácilmente abastecer la demanda mundial de cocaína. Pero quizá Colombia no aprobaría que Bolivia tuviera el monopolio sobre las ganancias de la cocaína y consideraría entrar en el mercado de la producción legal.
Valdría especialmente la pena observar la cambiante postura de México en cuanto a la política de drogas en caso de que un país cocalero legalizara la producción de cocaína. Según las dos situaciones hipotéticas descritas en la sección anterior, México podría verse tentado a legalizar la cocaína si se presentara la segunda situación (que Bolivia regulara la producción de cocaína pero las drogas siguieran canalizándose a través de México). En lugar de seguir sufriendo las consecuencias de la violencia asociada a la guerra contra las drogas, México puede optar por democratizar la posesión de cocaína antes de enviarla a Estados Unidos. Si a los 122 millones de ciudadanos mexicanos se les permitiera poseer cocaína legalmente, las operaciones de tráfico de drogas a pequeña escala a través de la frontera podrían aumentar considerablemente, lo cual disminuiría el poder y la influencia de los carteles.
Sin embargo, si la primera situación hipotética es la que se presenta (que empresas fachadas en países como Brasil envíen ilegalmente cocaína a puertos estadounidenses, lo cual reduciría la violencia del narcotráfico en México), el vecino del sur de Estados Unidos tendría muchos menos incentivos para legalizar la cocaína, ya que parte de la violencia del narcotráfico teóricamente desaparecería por sí sola.
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No obstante, aun si los grupos criminales mexicanos perdieran los ingresos provenientes del narcotráfico, eso no necesariamente resolvería todos los problemas de seguridad del país. La atomización de los carteles mexicanos en los últimos años ha llevado al surgimiento de grupos delictivos más pequeños que están diversificando su portafolio criminal con delitos que afectan más directamente a la población local, como la extorsión y el secuestro.
“Es ingenuo pensar que tan pronto como desaparezca este mercado negro [de cocaína], los asesinos y los soldados inmediatamente ingresarán a la universidad”, dijo Caulkins en su conversación con InSight Crime.
Predicciones poco claras
Si hubiera que elegir una palabra para describir el crimen organizado en Latinoamérica, “volátil” sería una muy buena opción. Predecir el futuro de las organizaciones criminales es un poco imprudente incluso bajo las leyes antidrogas vigentes; barajar una carta comodín como la legalización de la cocaína hace considerablemente más difícil esa proposición. Pero considerar ahora estas variables puede ayudar a los gobiernos a prepararse para algunas de las posibles consecuencias imprevistas de cambios en el statu quo.
Asimismo, Caulkins señala que sus predicciones no deben ser tratadas como verdad absoluta y lo que buscan es provocar mayor debate sobre un tema al que no se le presta la suficiente atención cuando se considera la reforma a la política de drogas. La dificultad de prever los efectos de la legalización de la cocaína o la heroína en Latinoamérica y Estados Unidos incrementa la necesidad de que esta discusión se produzca más temprano que tarde a nivel regional.
“Todos los países que son sustancialmente influenciados por problemas de drogas, y eso incluye a todos los productores, a los países de transbordo y a mercados finales como Estados Unidos, deberían invertir más tiempo en analizar estas dinámicas”, le dijo Caulkins a InSight Crime.
En 2016 se llevará a cabo la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS por sus iniciales en inglés), que abordará el problema de la droga a nivel mundial. En tanto los líderes mundiales se preparan para discutir la modificación a las prioridades en el régimen de control internacional de drogas, deberían considerar de qué forma tanto las reformas radicales como las más modestas podrían afectar la seguridad y el crimen organizado, para bien o para mal.
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