Luego de la ‘guerra contra las drogas’: Reforma de política antidrogas en las Américas

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El aparente fracaso de la “guerra contra las drogas” en Latinoamérica ha llevado a exigir un cambio total de estrategia. Pero, ¿sería esto simplemente un incentivo para que los grupos criminales organizados diversifiquen sus actividades?

Pese a los muchos éxitos de la “guerra contra las drogas” liderada por Estados Unidos, hasta la fecha, el narcotráfico sigue siendo una de las principales fuentes de inseguridad en toda Latinoamérica. Por lo tanto, las propuestas para un cambio estratégico –a saber, la reforma radical de la política de drogas en la región– continúan ganando protagonismo. No obstante, los esfuerzos previstos para reducir los niveles de violencia y criminalidad vinculados al negocio de las drogas podría simplemente desplazar el problema hacia otras industrias, a medida que los grupos criminales diversifican sus actividades para recuperar la pérdida de ingresos.

Este artículo fue publicado originalmente en RUSI Newsbrief (Vol. 33, No. 5, septiembre de 2013)

El comercio ilegal de drogas es una mancha desafortunada en la imagen de Latinoamérica. Según el último Informe Mundial sobre las Drogas de la ONU, publicado en mayo, grandes volúmenes de cocaína siguen siendo objeto de contrabando desde Suramérica hacia Estados Unidos y Canadá a través de Ecuador (un importante epicentro para el tráfico marítimo de cocaína), México y otros países centroamericanos. Brasil ahora también juega un papel importante en el mercado mundial de la cocaína tanto como país de destino como de tránsito, debido a sus extensas fronteras terrestres con tres principales países de origen (Colombia, Perú y Bolivia) y su acceso al Océano Atlántico para el tráfico hacia África y Europa. México, por su parte, es el tercer mayor productor mundial y cultivador de opio después de Afganistán y Birmania, y un actor clave en la producción y el tráfico de metanfetaminas. Se cree, también, que las organizaciones narcotraficantes mexicanas están ganando influencia en el mercado de las drogas sintéticas, a medida que se informa que el cultivo de cannabis ha aumentado en toda la región. Las nuevas sustancias psicotrópicas (NSP) están experimentando aumentos similares.

Aunque el secuestro y la extorsión son también actividades lucrativas para los grupos criminales en la región, el multimillonario negocio del narcotráfico representa la principal fuente de ingresos para la mayoría de estos grupos. No es de extrañar, por los tanto, que los países de Latinoamérica sean algunos de las más peligrosos, ya que la intensificación de la competencia mundial por el control del mercado, ha alimentado la violencia. Esto es más evidente en México, donde se han registrado más de 60.000 asesinatos relacionados con el narcotráfico en los últimos seis años. También es el caso de Guatemala, El Salvador y Honduras, todos de los cuales son puntos estratégicos a lo largo de las rutas de narcotráfico de Suramérica hacia Estados Unidos. La tasa de homicidios en Honduras es muy elevada: 86 por cada 100.000 habitantes, mientras que la ciudad noroccidental de San Pedro Sula es la más peligrosa del mundo, con 173 homicidios por cada 100.000 habitantes.

Es desconcertante cómo la proliferación de la producción y el tráfico de drogas ha continuado a buen ritmo a pesar de los esfuerzos antinarcóticos más amplios, como parte de lo que se conoce como la “guerra contra las drogas”. Esta política fue iniciada por el presidente estadounidense Nixon en 1973 con la creación de la DEA y en colaboración –con mayor o menor entusiasmo– con los sucesivos gobiernos de Latinoamérica. En particular, esto ha incluido la iniciativa financiada por Estados Unidos del “Plan Colombia”, centrada en el mayor productor de cocaína en la región. También ha compuesto numerosas campañas apoyadas por Estados Unidos lanzadas bajo el mandato del expresidente de México, Felipe Calderón, dirigidas a decapitar los carteles mexicanos.

Este enfoque refleja la creencia, común entre los hacedores de políticas públicas tanto en Estados Unidos como en varios países latinoamericanos durante casi cuatro décadas, de que una fuerte acción de la fuerza pública en contra de las personas involucradas en la producción, distribución y consumo de drogas ilegales conduciría a la reducción del mercado de sustancias controladas y a la eventual realización de un mundo libre de drogas. Y, de hecho, esos esfuerzos para reducir la oferta de drogas ilícitas de los países productores a los mercados de consumo en Estados Unidos no han sido un completo fracaso. El Informe sobre la Estrategia Internacional de Control de Narcóticos de 2013 del Departamento de Estado de Estados Unidos, por ejemplo, sugiere que la producción de cocaína en la región andina se ha reducido en un 41 por ciento desde 2001, en parte como resultado de las numerosas iniciativas de lucha antinarcóticos.

No obstante, han sido insuficientes para reducir eficazmente la oferta y el consumo de drogas, así como la violencia. Si bien esto puede ser atribuido en parte a la determinación de los narcotraficantes y los altos niveles de corrupción endémica en la región, también se puede atribuir a la innovación de los grupos criminales. Esto es evidente, por ejemplo, en el uso de buques semisumergibles y narcosubmarinos capaces de transportar varias toneladas de cocaína desde Colombia hasta México.

Mientras tanto, la crítica de las políticas de línea dura de la guerra contra las drogas –y en particular del prohibicionismo– ha ido creciendo. En Latinoamérica, esto ha sido tradicionalmente el dominio de los líderes políticos retirados. Incluyendo a los respetados expresidentes Fernando Henrique Cardoso de Brasil, César Gaviria de Colombia y Ernesto Zedillo de México, quienes en un informe de 2009 titulado “Drogas y democracia: Hacia un cambio de paradigma”, declararon que la “guerra contra las drogas” era un fracaso y exigieron enfoques alternativos, empezando con la legalización de algunas drogas. Más recientemente, sin embargo, una serie de presidentes en ejercicio de su función, a través del continente, han comenzado a hablar sobre el tema de la reforma de la política de drogas.

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Esto refleja un consenso emergente, evidente en la Sexta Cumbre de las Américas celebrada en abril de 2012 en Colombia, cuando los Jefes de Estado y de Gobierno llegaron a un acuerdo significativo sobre una serie de conceptos básicos relacionados con el problema de las drogas. Uno de los conceptos clave fue el reconocimiento de que, con su impacto en la salud pública, los enormes costos financieros y la violencia adicional, el problema de las drogas es uno de los retos más importantes al que se enfrenta el hemisferio, y que el enfoque actual, a pesar de algunos resultados importantes, no ha sido suficientemente exitoso.

El debate ha dado un paso más en mayo de 2013, con el lanzamiento del esperado “Informe sobre el Problema de las Drogas en las Américas” de la Organización de los Estados Americanos. El informe, también destinado a abordar la creciente insatisfacción con el gran costo de la guerra contra las drogas y los crecientes niveles de violencia relacionada al narcotráfico, utiliza cuatro enfoques diferentes –llamados: “Juntos”, “Caminos”, “Adaptación” e “Interrupción”– para explorar las causas del problema y una serie de respuestas políticas alternativas para guiar a los líderes latinoamericanos en la próxima década.

Este innovador informe abrió el debate, que se encontraba en un punto muerto, sobre la mejor manera de hacer frente a las drogas y el crimen organizado. En particular, al considerar las alternativas a la política actual, establece normas para una discusión basada en la evidencia y en un común acuerdo sobre los retos que enfrentan los países afectados. Por ejemplo, en lugar de concentrarse en los problemas de los países individuales, el informe busca transmitir las complejidades e interdependencias de la economía de la droga, ya que afecta a la región en su conjunto. También cuestiona la visión dominante del consumo de drogas y la adicción como delitos que deben ser sancionados, ubicándolos como un problema de salud pública que requieren políticas de prevención y tratamiento adecuadas. De este modo, el informe cuestiona el actual enfoque “prohibicionista” como la única opción viable. Por lo tanto, si bien se abstuvo de ofrecer un plan de trabajo para la formulación de una alternativa viable a la guerra contra las drogas, sí marcó un hito importante en el debate actual. Sin lugar a duda será usado para informar a la Sesión Especial de 2016 de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el problema mundial de las drogas  –un foro clave en el que es probable que se decida el futuro de la dirección estratégica de la política global de drogas–.

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Por lo tanto, el debate en curso en torno a la reforma de la política de drogas y la posible aplicación de regímenes jurídicos y reglamentarios alternativos (como el caso para legalizar el cannabis en Uruguay) parece estar listo para ejercer una presión adicional al narcotráfico. No obstante, esto podría desplazar el problema, afectando a otras industrias a través de Latinoamérica, a medida que los grupos criminales diversifican sus actividades para compensar la pérdida de ingresos. Estas actividades pueden incluir, por ejemplo, la minería criminal, la tala ilegal, el robo de petróleo, el tráfico de personas y el lavado de dinero.

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Entre estos, la minería de oro es una industria particularmente susceptible, especialmente en Colombia. En este caso, se cree que grupos armados como la guerrilla izquierdista de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y otros grupos criminales como los Urabeños y los Rastrojos (llamados por el gobierno colombiano como “bandas criminales” o “BACRIM”) ya están cobrando cuotas de extorsión o controlando directamente las minas de oro en un tercio de los municipios del país. También se cree que El Frente 16 de las FARC, con base en los departamentos orientales de Guainía y Vichada, está extorsionando a los mineros que se encuentran a lo largo de la frontera con Venezuela, donde se están expandiendo hacia la minería de coltan. Y, según algunas fuentes, los ingresos de las FARC de la minería ilegal aurífera han superado incluso los de la producción de coca en ocho de los 32 departamentos (provincias) de Colombia.

Hay una serie de preocupaciones de seguridad –especialmente ambientales y económicas– ligadas al aumento de este tipo de actividades. Uno de los mayores retos asociados con la minería ilegal es la intoxicación por mercurio, ya que los mineros usan mercurio líquido para separar el oro de los sedimentos fluviales. Por otra parte, la creciente participación de grupos criminales en el sector minero podría reducir el atractivo del sector a la inversión extranjera, lo que socava los esfuerzos nacionales para utilizar el sector como una locomotora para el crecimiento económico.

Mientras tanto, la expansión de los grupos criminales en el tráfico de personas es motivo de gran preocupación. En un informe de 2012, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito advirtió que el tráfico de personas iba a llegar a ser una fuente de ingresos cada vez más lucrativa para los carteles en Centroamérica. Y, mientras los gobiernos de la región han revisado recientemente su legislación contra la trata de personas, siguen siendo superados por el creciente poder e ingenio de los carteles. Por ejemplo, el ejército mexicano rescató recientemente a 165 personas que viajaban como inmigrantes indocumentados cuando fueron secuestrados por un cartel del narcotráfico, cerca de la frontera con Estados Unidos; probablemente habiendo numerosos otros casos sin detectar. En caso de que las reformas en materia de política de drogas obliguen a los grupos criminales a buscar otras formas de ingresos, es poco probable que haya un repunte en este negocio, de por sí, rentable.

Otros desafíos importantes persisten, lo que impedirá la futura aplicación de una reforma significativa a la política de drogas en la región. Estos incluyen la falta de recursos y capacidad por parte de los gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales; la necesidad de reconstruir las instituciones del Estado frente a la oposición de intereses creados; y el reto de administrar los riesgos involucrados en la experimentación, especialmente en lo que se refiere a permitir la venta de las drogas en los mercados regulados. También existe el riesgo de que aparezcan conflictos sobre violaciones de tratados internacionales existentes. Al mismo tiempo, mientras que un replanteamiento estratégico de la forma en que los gobiernos deben abordar el problema podría eventualmente resultar en la reducción de los niveles de adicción, el encarcelamiento y la violencia relacionada al narcotráfico; también podría alimentar a la actual tendencia de diversificación de la actividad criminal organizada. En este contexto, los ingresos generados a través de otros sectores, como la minería de oro ilegal y la trata de personas, podrían comenzar a competir con el comercio de drogas ilegales para posicionarse como el principal motor de la inseguridad regional en el futuro cercano.

*Este artículo fue publicado originalmente en RUSI Newsbrief (Vol. 33, No. 5, septiembre de 2013)

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