La propuesta de Fundesa para rescatar a Guatemala, Pt. 1

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Hace 15 años, una diplomática europea dijo que Guatemala estaba “sobrediagnosticada”. Ya se sabía qué había que hacer. El problema era que nadie lo hacía. Este año, la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa), en el marco del Encuentro Nacional de Empresarios (Enade, 2014), propuso aplicar en Guatemala las estrategias que rescataron a Nueva York de la vorágine criminal de los años 90. La propuesta, que implica una coalición entre sector privado, sociedad civil y Gobierno, genera escepticismo en algunos y optimismo para otros.

El pasado 9 de octubre, un investigador de la división anti-extorsiones de la Policía Nacional Civil (PNC) portó la bandera de Guatemala en la inauguración del Enade 2014, sobre “Seguridad ciudadana y cultura de convivencia”. Hace cuatro meses, este agente y otros dos investigadores fueron baleados cuando intentaban capturar a un grupo de extorsionistas en San José Pinula. En el evento, el invitado de honor fue Rudolph Giuliani, exfiscal federal (1981-1983) y exalcalde de Nueva York (1994-2001). Personaje que sabe el valor del trabajo policial en el combate al crimen y quien como fiscal desbarató algunas de las más fuertes estructuras de la mafia que extorsionaban a miles de negocios de Nueva York.

Como alcalde, a Giuliani se le atribuye el liderazgo sobre las agencias estatales de seguridad que redujeron el crimen en al menos un 57 %. Aunque algunos analistas opinan que otros factores demográficos y económicos, ajenos a Giuliani, favorecieron esta tendencia, este año, Fundesa lo contrató para asesorar al Gobierno sobre cómo reducir la inseguridad y la pobreza en Guatemala, un plan contemplado a siete años plazo.

Esta es la primera parte de un artículo que apareció originalmente en Plaza Pública y fue publicada con permiso. Vea el artículo original aquí.

En Nueva York, Giuliani financió una mayor fuerza policial y programas de seguridad preventiva, y pasó del déficit fiscal al superávit, con medidas que pondrían nerviosos a algunos en Guatemala: eliminó 23 impuestos, que le ahorraron a empresas y personas particulares unos US$9 millardos, según los presupuestos municipales de Nueva York 1994-2002. Estos fondos no volvieron al fisco. Pero a la vez, Giuliani impulsó una iniciativa que permitió la reincorporación al mercado laboral de 640 mil neoyorkinos, que estaban en programas de asistencia social para desempleados. También recortó 20 mil empleos municipales (un 20 %, que excluía a policías y maestros). Así la ciudad recuperó fondos y los reorientó a gastos de seguridad.

Luces y sombras de la estrategia en otros países

La estrategia de Giuliani fue replicada en al menos una veintena de ciudades estadounidenses, y en la Ciudad de México en 2003. La revista Proceso publicó que “Cuando Giuliani asesoró al gobierno de la ciudad [de México] el promedio anual de crímenes cometidos era de 24,368, según cifras oficiales. Diez años después, la tasa delictiva se redujo hasta 20 %, según el Consejo Ciudadano de Seguridad Pública”.

Proceso reportó que la asesoría duró un año y medio, y costó US$4 millones, que pagaron autoridades de la Ciudad, y empresarios en el DF (liderados por Carlos Slim, según algunas publicaciones). El centro académico y de investigación estadounidense Woodrow Wilson Center (WWC), documentó que la contratación de Giuliani también fue liderada por el Secretario de Seguridad Pública de ese entonces, Marcelo Ebrard, para establecer las bases de una reforma policial.

Para 2009, el WWC observaba que mientras en Nueva York el éxito se sustentó en la modernización tecnológica con el sistema COMPSTAT (Comprehensive Computer Statistics), para la rendición de cuentas al divulgar los datos relativos del combate al crimen “cuadra por cuadra”, en la Ciudad de México se desarrolló el Sistema de Información Policial (SIP). Pero no se hizo público, lo cual impidió generar los “mecanismos de rendición de cuentas” que hubieran permitido a la sociedad civil evaluar el trabajo policial.

En Guatemala, también existe el temor de que la política “tolerancia cero” a delitos menores, sea un remedio desafortunado en países con un pasado de represión.

El WWC subraya que el índice delictivo se redujo “sistemáticamente” entre 2003 y 2006 en el Distrito Federal mexicano, según estadísticas de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Sin embargo, advierte que “el número de remisiones (denuncias) al Ministerio Público” por parte de la policía era insuficiente para “evaluar la política preventiva local”. Asimismo, reveló que la Comisión de Derechos Humanos del DF hizo recomendaciones sobre “tortura o casos equiparables a la tortura física” a la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSPDF), que ésta rechazó, y así incumplió su meta de “sancionar con severidad” a los policías que incurren en esta práctica.

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El WWC también concluyó que “las 146 recomendaciones que contiene el Informe Giuliani para la SSPDF reproducen el modelo de Cero Tolerancia (a delitos menores) en Nueva York sin tomar en cuenta la complejidad el entorno en el que operan los policías de la SSPDF”.

En 2011, en Colombia, Giuliani asesoró a Gina Parody, candidata a la alcaldía de Bogotá. Parody perdió las elecciones, pero desde agosto pasado es ministra de Educación en la administración de Juan Manuel Santos. En 2013, Giuliani se reunió con Santos después de su reelección. Algunos analistas como Juan Carlos Garzón, investigador del Centro de Estudios Latinoamericanos de Georgetown University, y Farid Benavides, catedrático de la Universidad de los Andes, vieron como un mal augurio ese encuentro porque la estrategia de Giuliani no es popular en Colombia en algunos sectores.

Como se teme en Guatemala, Garzón y Benavides coinciden en que la fórmula de “tolerancia cero” a delitos menores implica una relación de choque entre la policía y la ciudadanía, y podría generar una propensión al abuso policial (un desacierto señalado en el caso de México). Estos analistas colombianos creen que esta estrategia es una contradicción a la meta de generar confianza entre autoridades y comunidades, para incrementar la seguridad. Además, afirman que la reducción de la violencia en Bogotá estuvo más vinculada a otros factores a nivel nacional que a una estrategia en particular, como en el caso en Nueva York. Otros analistas de la Universidad Javeriana en Colombia y de la Universidad de Reading, en Inglaterra, coinciden en este punto.

El caso guatemalteco

En Guatemala, como en Colombia, también existe el temor de que la política “tolerancia cero” a delitos menores (que en Nueva York implicó hasta la detención de los limpiavidrios de vehículos en las intersecciones de semáforo), sea un remedio desafortunado en países con un pasado de represión; según Emerson Rodríguez, analista colaborador del Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES) y Helen Mack, directora de la Fundación Myrna Mack.

No obstante, entre abril y octubre pasados, Giuliani, el equipo de trabajo de su empresa Giuliani Partners LLC, y Fundesa, estudiaron la implementación de una estrategia similar a la empleada en Nueva York, adaptada a las necesidades de Guatemala, y con metas fijadas para 2021 en corresponsabilidad con el Estado. Giuliani presentó sus recomendaciones en el Enade. Fue la primera vez que un invitado a ese evento también asesora un proyecto a largo plazo en el país, de acuerdo con Juan Carlos Zapata, director ejecutivo de Fundesa. El sector privado desembolsó alrededor de US$160 mil (unos Q1.2 millones), “más impuestos y viáticos”, para financiar la asesoría de Giuliani “para un término específico, de momento”, reveló Zapata.

“Contratamos a Giuliani también para participar en un proceso de acompañamiento a la reforma de la Policía Nacional Civil (PNC) y a su comisionada Adela de Torrebiarte; ella ha estado en contacto directo con el equipo de Giuliani”, dijo Zapata en octubre. El objetivo es “generar indicadores de corto y mediano plazo, a los que la Policía y otras instituciones de justicia y seguridad puedan dar seguimiento, para tener un plan estratégico, con capacidad de respuesta, y generar indicadores confiables a partir de mecanismos de denuncia, en lugar de emprender acciones dispersas”. Este es el proceso que Giuliani lideró en Nueva York hace 20 años con el COMPSTAT.

En un evento de la Asociación Paz Joven Guatemala, de septiembre pasado, Torrebiarte dijo que la PNC “realiza programas de prevención del delito en institutos y escuelas, y se ha elaborado guías prácticas para involucrar a las comunidades, y que el agente (policiaco) sea más accesible, cercano, y confiable”. Sin embargo, esta visión podría chocar con una política de seguridad que tiene un alto potencial para aumentar los roces con la policía, especialmente si incrementan las capturas por la tolerancia cero a delitos menores, y el objetivo incluye eliminar las ventas y servicios ambulantes en la vía pública.

Los contextos históricos, políticos y económicos separan a esa ciudad de Guatemala más que los 5,240 kilómetros de distancia geográfica entre ambas.

Torrebiarte y Giuliani si coinciden, por ejemplo, en la prioridad de profesionalizar a la policía y tener una fuerza remunerada adecuadamente. El presidente Otto Pérez Molina avaló la iniciativa del Enade, y dijo en el evento que “todo aquel que quiera trabajar por la paz y seguridad de Guatemala es bienvenido”, refiriéndose a los empresarios y a Giuliani.

En días posteriores, el ministro de Gobernación, Mauricio López Bonilla, parecía menos entusiasmado, al decir que cuanto propone Giuliani ya se hizo en Guatemala, y que no hay dinero para aumentar los sueldos de los policías. Sin embargo, el 13 de noviembre destacó los avances en la profesionalización de la PNC, y firmó un convenio para crear la Coalición para la Seguridad Ciudadana, entre el Gobierno, el sector empresarial y la sociedad civil, como se acordó en el Enade 2014. López Bonilla dijo que la coalición, que persigue la unificación de esfuerzos para la reducción de la delincuencia, es una alianza público-privada importante para apoyar y supervisar proyectos de seguridad. También firmaron el convenio la fiscal general, Thelma Aldana, y el presidente de Fundesa, Felipe Bosch.

Los grandes contrastes

Giuliani reconoció (en una conferencia de prensa del 8 de octubre pasado) que “lo que funciona en Nueva York puede que no funcione en Guatemala”. Los contextos históricos, políticos y económicos separan a esa ciudad de Guatemala más que los 5,240 kilómetros de distancia geográfica entre ambas. La Nueva York de Giuliani-alcalde tenía 8 millones de habitantes y cerca de 40 mil policías. Cuando dejó el puesto, había unos 500 policías por cada 100 mil habitantes (la ONU recomienda al menos 250 por cada 100 mil habitantes). La tasa de homicidios bajó de 26 homicidios por cada 100 mil habitantes a 8 homicidios por cada 100 mil (aunque las cifras comenzaron a declinar desde 1990, cuatro años antes de que Giuliani fuera alcalde).

En contraste, la Guatemala de hoy tiene 15 millones de habitantes, 205 policías por cada 100 mil habitantes (la fuerza total es de 31,686 policías), y 34 homicidios por cada 100 mil habitantes.

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En 2010, la PNC atribuía la mayoría de homicidios a las extorsiones, cuando la tasa de homicidios comenzó a disminuir. La cifra continuó en descenso en el actual Gobierno, aunque aumentó en un 2 % el año pasado. Para 2012, López Bonilla atribuía la mitad de los homicidios a las pandillas. Un año después, las extorsiones fueron el único delito cuya incidencia aumentó (un 2.4 %, con un promedio de cinco diarias) en relación con 2012, según el Ministerio Público (MP) y la PNC, aunque no figura entre los diez delitos más denunciados. Una fuente policial destaca que sólo el 10 % de las extorsiones es perpetrado por pandillas, aunque el Ministerio de Gobernación afirma que ha desarticulado 74 grupos desde 2011.

Las diferencias entre la ciudad de Nueva York y Guatemala (el país) son muchas, pero los principios del plan son los mismos: hacer una transición de seguridad reactiva a una preventiva, por medio del fortalecimiento institucional y la participación ciudadana, entre otros aspectos. Algunos analistas, como el sociólogo Héctor Rosada y Mack, también excomisionada para la Reforma Policial, creen que el plan tropezará con una realidad más compleja muy distinta (como ocurrió en México según el WWC).

¿Por qué Giuliani y por qué este tema ahora?

El abordaje de la seguridad ciudadana en el Enade es coyuntural y estratégico, según Zapata: elaborar un plan para reducir la violencia para reorientar los recursos, que se utilizan en contenerla, en prevención, educación y generación de empleo, como se hizo en Nueva York, en la administración de Giuliani.

Fundesa también quiere dar seguimiento a la edición 2009 del Enade, acerca de seguridad y justicia. Ese año Fundesa presentó una propuesta de cuatro objetivos: 1) Impulso a legislación que refuerce la persecución, captura y condena de criminales como las reformas a la Ley de Amparo (que además respaldó la CICIG), la reconstrucción del marco normativo de la PNC, y la tipificación de delitos como el enriquecimiento ilícito (ley aprobada en 2012), tráfico de influencias y la corrupción; 2) evaluación de retrocesos y avances en las políticas para combatir la criminalidad; 3) un proceso de desarrollo integral como eje de estrategias de reinserción y prevención, no sólo castigo, y 4) el fomento a la participación de la sociedad civil para lograr mayor seguridad y justicia en Guatemala. Fundesa replanteó estos objetivos en el Enade 2014.

El Enade 2009 coincidió con el mayor incremento en la tasa de homicidios en el país, según Rodríguez. No hay un instrumento para medir sus efectos concretos. Pero el analista explicó que, si se observó una reducción en la violencia en 2010, fue porque el gobierno de Álvaro Colom empleó una efectiva combinación de programas sociales (a pesar de que fueron severamente criticados y tuvieran fallas y señalamientos de poca transparencia) con seguridad preventiva (con programas como Escuelas Abiertas) y reactiva.

*Esta es la primera parte de un artículo que apareció originalmente en Plaza Pública y fue publicada con permiso. Vea el artículo original aquí.

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