La propuesta de Fundesa para rescatar a Guatemala, Pt. 2

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Hace 15 años, una diplomática europea dijo que Guatemala estaba “sobrediagnosticada”. Ya se sabía qué había que hacer. El problema era que nadie lo hacía. Este año, la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa), en el marco del Encuentro Nacional de Empresarios (Enade, 2014), propuso aplicar en Guatemala las estrategias que rescataron a Nueva York de la vorágine criminal de los años 90. La propuesta, que implica una coalición entre sector privado, sociedad civil y Gobierno, genera escepticismo en algunos y optimismo para otros.

El costo de contener la violencia

Guatemala está entre los 30 países que más gastan en contener la violencia, de un total de 162 países medidos por el Institute for Economics & Peace. El gasto de US$7,120 millones anuales o el 8.7 % del PIB, o US$470 por cada guatemalteco, en promedio, coloca a Guatemala en el puesto 28 (siendo el 1 el que mayor porcentaje del PIB gasta).

Los gastos del Estado sólo corresponden al 1.9 % del PIB (distribuido así: 0.23 % en fuerza militar; 1.01 % en seguridad pública; 0.27 % en el Sistema Penitenciario; y 0.48 % en el Sistema de Justicia). El resto representa costos en el sector productivo (un 3 % dividido así: 1.77 % en seguridad privada; 1.08 % en reducción de la productividad; 0.15 % en pérdidas por conflictividad), y gastos personales (un 3.54 % dividido así: 0.42 % en prevención y disuasión; 0.85 % en violencia no homicida; y 2.27 % en violencia homicida, que pagan personas particulares, según el Institute for Economics & Peace).

Esta es la segunda parte de un artículo que apareció originalmente en Plaza Pública y fue publicado con permiso. Vea la primera parte aquí. Vea el artículo original aquí.

De acuerdo con estas cifras, el gasto en fuerza militar y seguridad pública, 1.24 % (del PIB), es inferior a cuanto el sector productivo o empresarial asegura gastar en seguridad privada, que es 1.77 %. Además, el número de agentes en las empresas de seguridad privada supera a la fuerza policial. Un estimado del Ministerio de Gobernación indica que hay 45 mil agentes inscritos (más los que trabajan en empresas ilegales o no inscritas), mientras la PNC tiene 31,686 policías. En la actualidad el presupuesto de ese ministerio equivale al 6.6 % del presupuesto total del Estado (de Q66.9 millardos). El del Ministerio de Defensa es el 3 %.

En Latinoamérica, Honduras, El Salvador, Venezuela, Colombia y México gastan más que Guatemala, en relación con el PIB, para contener la violencia. Pero Guatemala sobrepasa a los últimos dos con la cuarta tasa de homicidios más alta entre países latinoamericanos, según un informe de la ONU de 2013.

En un estudio diagnóstico, Fundesa asegura que los municipios más desarrollados económicamente tienen menores índices de pobreza, pero un mayor número de homicidios si carecen de planificación de seguridad ciudadana. Como resultado, la inseguridad limita el crecimiento económico. Sin embargo, Rodríguez observa que los municipios más desarrollados tienen un mayor número de hechos delictivos porque tienen más habitantes, una cuestión proporcional.

El año pasado, la mitad de los homicidios se concentró en seis municipios que tienen más de 200 mil habitantes, según estadísticas oficiales —entre ellos, la capital, Mixco y Villa Nueva—. Además, la capital guatemalteca aparece como la séptima ciudad más peligrosa del mundo con 68 homicidios por cada 100 mil habitantes, después de otras ciudades en México, Colombia, Brasil, Venezuela, y Honduras, según un estudio de 2013 del Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y Justicia Penal.

El reto de reducir la pobreza

Hasta el año pasado hubo una reducción casi paralela de la pobreza y la tasa de homicidios, según Fundesa. En 2011, la pobreza alcanzó un 53 %, y equivalía a que una de cada dos personas en el país vivía con Q 9 mil al año. Fundesa estima que, de continuar la tendencia, la pobreza descendería al 45 % para 2021, y su propuesta incluye que, para entonces, la reducción alcance un 35 %. Rodríguez cree que la reducción de la pobreza no necesariamente reducirá la violencia. “Hay departamentos donde hay más pobreza y no hay violencia, pero hay analistas que siguen tratando de encontrar una relación entre ambas”, señala.


“Me pueden traer a diez Giulianis que eso no funciona… especialmente si no se comprende la complejidad del tema indígena.”


Rosada tampoco está convencido: “Para que este plan funcione, hay que hacerlo en un pedazo de Guatemala, el pedazo que maneja la élite, donde no hay asimetrías de desarrollo —explica—. Donde hay extrema pobreza, y se repite generacionalmente el cuadro de los desposeídos, hay un segmento de la población excluido del sistema capitalista. Me pueden traer a diez Giulianis que eso no funciona… especialmente si no se comprende la complejidad del tema indígena”. Los indígenas figuran entre los más pobres.

Según Rosada, los empresarios ven la reacción indígena legítima frente a la agresión no indígena como casos de terrorismo, de conflictividad social, de una oposición genérica al desarrollo. “Con esa visión quieren componer el país trayendo como modelo la cabeza de un gringo que tiene una visión muy norteamericana de lo norteamericano”, dice.

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No obstante, Fundesa propone al Gobierno elaborar una estrategia zonificada, con base en los desafíos que cada municipio enfrenta en inseguridad, pobreza, desnutrición, u otros. También propone el protagonismo de las autoridades locales en el proceso por medio de los Consejos Departamentales, Municipales y Comunitarios de Desarrollo (Codedes, Comudes y Cocodes), y una agenda de desarrollo humano como mecanismo de prevención.

La estrategia y los obstáculos

Zapata subraya que uno de los objetivos es “la generación de indicadores confiables sobre los cuales se pueda tomar decisiones”, para evitar las diferencias en la cifra de homicidios que proporcionan la PNC, el MP y el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (Inacif), entre otras. Por ejemplo, saber que el 42 % de las necropsias se practican en víctimas que murieron por heridas de armas de fuego, o que el 28 % de los delitos suceden en junio y julio, puede ayudar a focalizar esfuerzos efectivamente. Rodríguez dice que este esfuerzo ya se inició con una mesa técnica y un convenio con cooperación internacional.

“Lo primero es establecer prioridades, cuando hay muchas cosas que atender”, advirtió Giuliani. “Por ejemplo, si la mayoría de las extorsiones están vinculadas a las cárceles, mejorar el sistema carcelario debe ser una prioridad”. Esta todavía es una tarea pendiente. Una fuente de la unidad anti-extorsiones de la PNC asegura que el 90 % de las extorsiones está vinculado con las cárceles. El dato no sorprende porque la sobrepoblación de las cárceles reduce o imposibilita el control sobre la conducta de los reclusos.

En 22 cárceles del país hay capacidad para 6 mil hombres, pero hay 16 mil (la mitad, condenados), y para 408 mujeres, pero hay 1,620 (el 42 % condenadas). Además, cada uno de los 1,580 guardias por turno resultan responsables, en promedio, de 11 reos. El promedio recomendable es de cinco reos por cada guardia. Rodríguez teme que la política “tolerancia cero” incrementaría el número de capturas y empeoraría la sobrepoblación en las cárceles . El WWC observó el mismo problema en la capital mexicana un año después de la implementación de la estrategia.

Un mes antes que Giuliani hablara del Sistema Penitenciario, estalló el escándalo que protagonizó el entonces director de la entidad, Edgar Camargo, como supuesto cómplice en una red de influencias y sobornos para el traslado de reos, y en el que tiene un papel protagónico el excapitán Byron Lima Oliva (quien desde 2001 cumple una condena por complicidad en la muerte del obispo Juan Gerardi, en 1998). El caso de Camargo y Lima demostró que el control en las cárceles está en manos de mafias conformadas por reos y funcionarios corruptos.

Giuliani también dijo que el combate a la corrupción y de un sistema de rendición de cuentas, son necesarios para reducir la violencia, pero que se debe comenzar por aumentar la seguridad, limpiar las calles, y seguir con programas sociales que ofrezcan acceso a salud y educación, y a movilidad social. “Los programas sociales reducen la criminalización y previenen que salte de una generación a otra”, dijo el exalcalde neoyorkino. Pero Rodríguez observa que al Gobierno se le acaba el tiempo. “La gran pregunta es ¿cuándo van a empezar a impulsar los programas sociales?”, cuestiona. “Lo ideal es el avance paralelo del aumento de la seguridad y los programas sociales”. Según Fundesa, la Coalición para la Seguridad Ciudadana permitirá un monitoreo a largo plazo, más allá de la duración de cada administración presidencial.

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Sin embargo, también resta ver cómo, al aplicar la estrategia de Giuliani, el Gobierno aborda temas específicos como el narcotráfico y el tráfico de armas, que la propuesta inicial de Fundesa no describe. Por aparte, el plan deberá contemplar que prohibir la venta callejera de servicios o productos en las intersecciones de semáforo, obligará a ofrecer opciones laborales para que quienes encontraban ingresos en la economía informal, no los busquen en la delincuencia.

Un informe de Fundesa, que cita datos oficiales, revela que “la edad promedio para ingresar a una pandilla son los 12 años, y el abandono familiar es la principal causa”, un dato que coincide con información de la PNC y testimonios de expandilleros. El informe también indica que, según Verónica Galicia, encargada del Juzgado de Control de Ejecución de Medidas para Menores en Conflicto con la Ley, el seguimiento de programas focalizados permitiría “la resocialización de hasta el 70 % de los jóvenes que cometen algún delito”. Fundesa señala que “la socialización de los jóvenes, de todos los privados de libertad, es uno de los temas más descuidados en el análisis de la seguridad ciudadana, aunque sea clave para evitar la recurrencia delictiva”.

La hoja de ruta y algunos antecedentes

En un corto plazo, el planteamiento de Fundesa y Giuliani es abrir un frente disuasivo con la recuperación de espacios públicos y entornos, y la mitigación de riesgos con cámaras de vigilancia, iluminación, y vigilancia policial. En un largo plazo, se abordaría la prevención con una agenda de desarrollo humano, y la concientización de cómo el delito daña la calidad de vida de una población.

En 2008, el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF), parecía haber emprendido este camino cuando participó en una reunión del entonces Consejo de Cohesión Social, liderado por la exprimera dama, Sandra Torres. El CACIF quería conocer en qué consistía la atención a los 45 municipios más pobres para diseñar un plan de cooperación, en una alianza público-privada.

El CACIF dijo que apoyaría los programas sociales para mejorar la economía de las comunidades. Sin embargo, la reforma fiscal que el Gobierno impulsaba (que contemplaba fuertes medidas para la disminución de las exenciones y la reducción de la evasión fiscal) erosionó la relación CACIF-Gobierno, y la politización de los programas los desacreditó y echó el proyecto conjunto abajo.

El plan que ahora Fundesa propone a largo plazo tiene varios ejes como la prevención y disuasión, resolución pacífica de conflictos (todo un reto a la luz de los disturbios y bloqueos de noviembre), investigación, reacción policial efectiva, gestión por resultados, modernización judicial, penalización, rehabilitación y reinserción, entre otros. También propone estimular el uso de la conciliación y el procedimiento abreviado para descongestionar los juzgados y tribunales, y que se concentren en casos que requieren un tratamiento judicial en procedimiento normal.

¿Quién paga la cuenta?

Las medidas de Giuliani como alcalde de Nueva York incluían las exenciones fiscales, y una disciplina fiscal que permitió a la ciudad generar recursos para reducir la inseguridad. Zapata afirma que estos aspectos son claves para emprender un plan de largo plazo en Guatemala. Pero no hay señales de que el Gobierno prescindirá de plazas de empleados públicos, o que reducirá otros gastos, como lo hizo Giuliani en Nueva York.

Zapata sostiene que los fondos necesarios pueden salir de la reducción del contrabando, que le quita Q6 millardos anuales al fisco, y de atacar la economía informal, un gran sector de la población que no tributa. “La discusión ha sido que debemos trabajar en una alianza público-privada, para acompañar los esfuerzos de la Fiscalía en la creación y fortalecimiento de una fiscalía específica contra el contrabando, con el apoyo de la CICIG”, dijo Zapata. Rodríguez sostiene que la generación de empleos no sólo depende de que haya menos contrabando y menos informalidad.

“Se necesitará una inyección fuerte de capital y no creo que los empresarios están dispuestos a aportar algo”, dice Rodríguez. “No han reaccionado positivamente cuando se habla de un impuesto de seguridad”. Zapata no respondió a la pregunta de si el sector privado estaría dispuesto a pagar más impuestos, o un impuesto específico de seguridad. Según Rosada, el problema de los tributos es “una arista perversa” en la historia de Guatemala desde la colonia. “El que paga impuestos es el pobre, y ciertos sectores de capas medias, porque la élite no paga impuestos”, afirma el sociólogo. “Ellos tienen exenciones y subsidios. Entonces, tenemos dos sistemas tributarios, cuando debería haber uno. La élite tiene un buen argumento: ‘es que lo que pagamos se lo roban’, y es cierto. Pero entonces, ¿por qué no nos preocupamos de que no apoyen a los sinvergüenzas que han llegado a gobernar el país?”.

Datos que Fundesa recopiló apuntan a que, aunque el Estado gasta el equivalente al 1.9 % del PIB (comparado al 3 % del sector privado y el 3.54 % de costos personales) en contener la violencia, estos recursos podrían hacer una diferencia si se destinaran a la prevención. Por ejemplo, Fundesa propone que si la tasa de homicidios en el país se redujera en un 14 %, el PIB podría crecer hasta en un 1 % adicional cada año (según datos del Banco Mundial de 2011), y aun este pequeño porcentaje produciría más recursos para inversión social.

La reorientación del gasto para contener la violencia produciría mayores ingresos familiares y un PIB estimado per cápita de US$632 disponibles al año entre 2012 y 2016, según datos del Banco Mundial y estimaciones de Fundesa (a precios corrientes).

El Ministerio de Gobierno da cuenta que las extorsiones le cuestan al año Q360 millones a las empresas de transporte de pasajeros y a los comercios. Zapata asegura que las extorsiones afectan también a las empresas grandes, y que son casos denunciados. El Ministerio de Gobernación afirma que algunas familias en zonas residenciales pagan otros Q20 millones anuales a los extorsionistas.


“Pero habría que sacar al segmento pobre para que funcione, o traer empresarios de otra parte para enseñarles a los empresarios de este país cómo hay que funcionar.”


Fundesa razona que “la criminalidad y la corrupción afectan la competitividad del país, porque combatir la violencia cuesta más que prevenirla”, y que a menor número de extorsiones, mayores fondos tendrían las empresas o comercios para generar empleos. Rosada dice que esta lógica asume que en Guatemala hay un efecto de rebalse en las ganancias de las empresas y comercios. “Esto es un mito —dice el sociólogo— El problema es que los empresarios creen que lo que funcionó con Giuliani allá funcionará aquí, para evitar los problemas respecto a la Guatemala pobre. Pero habría que sacar al segmento pobre para que funcione, o traer empresarios de otra parte para enseñarles a los empresarios de este país cómo hay que funcionar. Aquí no tienen una visión integral de país”.

Los plazos

Giuliani advirtió que no se puede resolver todo en el mismo momento. “El plazo para lograr resultados varía, puede ser de dos, a tres y hasta cinco años —afirmó—. A veces es rápido; otras veces, no tanto”. Pero según Rosada, lo que Giuliani y Fundesa proponen requiere de una estabilidad política que no existe en Guatemala. Al país le tomó 18 años volver a la tasa de homicidios que tenía cuando se firmó la paz en 1996, que era de 34 casos por cada 100 mil habitantes. El costo fue la pérdida de 84 mil vidas humanas (según datos del Ministerio de Gobernación), una cifra mayor a la proyectada en los acuerdos de paz.

Fundesa, no obstante habla de obtener resultados en siete años, si el plan es asumido como un plan de Estado, ya que ese lapso abarcará tres gobiernos: el actual hasta 2015, el de 2016-2020 y el primer año de la siguiente administración. Para lograr el objetivo, Zapata afirma que es necesario un estrecho acompañamiento de la sociedad civil, la comunidad internacional y la prensa. Este fue el propósito para crear la Coalición para la Seguridad Ciudadana que, según Fundesa, comienza a trabajar en diciembre.

Aunque Rosada, Mack y Rodríguez perciben el proyecto como un traje de talla única, de difícil adaptación a las particularidades de cada departamento; Fundesa y el Gobierno esperan que el plan sea un parteaguas histórico; un diagnóstico, un plan en el que, ahora sí, alguien haga lo que hay que hacer.

*Esta es la segunda parte de un artículo que apareció originalmente en Plaza Pública y fue publicado con permiso. Vea la primera parte aquí. Vea el artículo original aquí.

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