México entra en la campaña presidencial de 2018 tras el año más violento de su historia reciente. Pero a pesar de lo apremiante de este tema, los candidatos no han hecho propuestas coherentes para hacer frente a la criminalidad del país, cada vez más fragmentada y violenta.
Si bien los primeros años de la presidencia de Enrique Peña Nieto permitieron suponer que México había dado un giro en cuanto a sus esfuerzos por superar los viejos desafíos de seguridad, la situación al cierre de su sexenio indica todo lo contrario.
Tras un aumento en los asesinatos durante tres años, 2017 fue el año más violento de la historia mexicana reciente. Los más de 29.000 asesinatos registrados por el Sistema Nacional de Seguridad Pública representan un aumento del 27 por ciento con respecto a 2016, y casi el 60 por ciento desde 2014. Como suele suceder, el crimen organizado fue el principal generador de esta oleada de violencia.
Sorprendentemente, el tema de la creciente inseguridad ha estado casi ausente en la actual campaña presidencial, que culminará con las elecciones de julio. Si bien los principales candidatos han hecho algunas referencias al empeoramiento de la situación, sus comentarios no han presentado una alternativa convincente y solo han buscado salir de paso.
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El actual favorito, Andrés Manuel López Obrador —conocido por sus iniciales "AMLO"—, del partido Movimiento Regeneración Nacional (Morena), causó revuelo hace varias semanas tras sugerir que se les concediera amnistía a los miembros de los grupos del crimen organizado. Pero su comentario fue más un pensamiento en voz alta que una propuesta concreta.
En un reciente discurso, Ricardo Anaya, del Partido Acción Nacional (PAN), pidió hacer "cambios fundamentales" a la estrategia actual, pero no incluyó ninguna propuesta sobre lo que incluirían dichos cambios.
José Antonio Meade, candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI), el partido de gobierno, propuso recientemente ir contra los arsenales de los grupos criminales, pero no dio indicios sobre cómo podría hacerse.
Ninguno de los discursos de estos candidatos ha presentado una estrategia coherente frente a lo que ha sido uno de los desafíos más persistentes de México en este siglo. ¿Qué deberá hacer entonces el próximo presidente? InSight Crime presenta varias propuestas a corto y largo plazo para la administración presidencial entrante, sobre cómo hacer frente a la violencia criminal.
Propuestas a corto plazo
Evitar las grandes soluciones. Los dos últimos presidentes de México asumieron el cargo con grandes ideas para revolucionar la estrategia de seguridad del país. Felipe Calderón les declaró la guerra a los carteles durante su mandato, mientras que Enrique Peña Nieto intentó hacer menos énfasis en la lucha he hizo promesas para reducir la violencia. Ambas administraciones presentaron varias iniciativas sensatas en este marco general, pero el objetivo estratégico global fue simple, por no decir simplista.
En términos generales, ambas estrategias fracasaron. Tanto Calderón como Peña Nieto entregaron una nación más violenta de la que heredaron, lograron lo contrario de lo ideal y contribuyeron a una década de creciente inseguridad.
Al parecer, las recientes administraciones de México no se han dado cuenta de que la creciente violencia no se puede resolver mediante una gran solución estratégica. Se trata, por el contrario, de múltiples partes diversas, cada una de las cuales debe ser atacada en conjunto con el resto. Centrarse en una gran estrategia en lugar de enfocarse en aspectos clave no conduce al éxito.
Mejorar la labor policial, no las instituciones policiales. Uno de los rituales políticos más venerados en México consiste en que el nuevo presidente lance una reforma radical de las policías federales. Vicente Fox intentó crear una versión mexicana del Buró Federal de Investigaciones de Estados Unidos (FBI), conocida como la Agencia Federal de Investigación (AFI); Felipe Calderón adelantó una reorganización de la policía federal que se distanció del AFI, y Peña Nieto conformó una gendarmería.
Estas reformas parecen corresponder al deseo de los nuevos líderes de poner su sello personal en el poder ejecutivo, más que a una evaluación profunda de los problemas de la policía. A pesar de las grandes inversiones de dinero y personal, estos cambios no llevaron prácticamente a ninguna mejora a largo plazo.
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Esto no quiere decir que la policía de México no necesite mejorar; es evidente que sí lo necesita. Pero el próximo presidente de México deberá comenzar desde la base y ofrecer apoyo a los agentes en lugar de adelantar reorganizaciones estructurales generales.
"Es aterrador el poco aprecio que la comunidad muestra por los agentes de policía", le dijo a InSight Crime un exfuncionario de inteligencia de alto rango. "Nadie los respeta, y eso tiene efectos negativos en su desempeño".
El mismo funcionario señaló varios ejemplos de los resultados que han tenido los programas que buscan mejorar la mala opinión sobre la policía, como en el caso de la policía del estado norteño de Nuevo León y la policía municipal de varias ciudades del norte.
"Se les ofrecen condiciones mucho mejores, un mejor sentido del valor, y empiezan a tener un desempeño más aceptable", dijo. "Se les pagan mejores salarios, mejores beneficios, mejor educación, y la comunidad responde".
Enfocarse en lo local. Los avances en la labor policial van de la mano de otra necesidad que ha solido pasarse por alto: dotar a las autoridades locales de las herramientas para que garanticen su propia seguridad. De Monterrey a Acapulco, de Veracruz a Juárez, las dinámicas locales específicas tienden a tener un gran peso en las tasas de delincuencia, incluso en un país con rivalidades criminales nacionales.
Las políticas de Calderón y Peña Nieto frente a la criminalidad no tuvieron esto en cuenta, según dice Guadalupe Correa-Cabrera, profesora de George Mason University y autora de un reciente libro sobre Los Zetas: "No prestaron atención a los detalles", le dijo Correa-Cabrera a InSight Crime. "No hicieron una planeación para cada grupo; lo hicieron a nivel nacional".
El desconocimiento de las dinámicas locales ha sido igualmente evidente en la forma como las administraciones recientes han desplegado sus recursos. Durante muchos años, la estrategia tradicional en las áreas más problemáticas ha consistido en enviar al ejército y la policía federal. Esto suele federalizar lo que son en verdad problemas locales.
"El gran problema es que se ha apostado por el nivel federal, por los militares o los gendarmes, sin pensar en la capacidad a nivel local", le dijo a InSight Crime Sandra Ley, profesora del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) de la Ciudad de México. "¿Cómo podemos ayudarles a nuestros alcaldes y funcionarios locales a entender cómo usar las bases de datos o a desarrollar sus capacidades de inteligencia?".
Este esfuerzo, por supuesto, va de la mano de la intención de mejorar las condiciones de trabajo de los agentes de policía locales.
Poner fin a la estrategia de persecución de capos. Durante décadas, y con diferentes grados de entusiasmo, los líderes mexicanos han hecho uso de la estrategia de persecución de capos. Los esfuerzos por ir tras los principales jefes del crimen ocuparon un lugar central en el programa de Calderón, cuando el Gobierno federal publicaba los nombres de los capos más importantes y celebraba sus decesos. Con menos pompa, los presidentes Peña Nieto y Fox parecieron guiarse por el mismo principio: los criminales más poderosos fueron sus principales prioridades.
El problema de esta estrategia es que los "logros" generan más violencia, ya que los suplentes de los capos caídos y sus rivales se enfrentan por llenar el vacío que aquellos han dejado.
Los expertos consultados por InSight Crime expresaron unánimemente su esperanza de que el próximo presidente abandone esta filosofía. David Shirk, director del proyecto Justicia en México de University of San Diego, le dijo InSight Crime: "Hemos tratado de acabar con los peces gordos, y cada que lo hemos hecho ha habido resultados contraproducentes e impredecibles […]. Lo primero que debemos hacer es alejarnos de esa estrategia, que genera caos y violencia en el narcotráfico".
En consonancia con la opinión de Shirk, Sandra Ley subraya la resiliencia de las organizaciones criminales. "La estrategia de acabar con las grandes cabezas no es efectiva. Aumenta los crecientes niveles de violencia porque el crimen organizado se reorganiza", dice.
Ir tras los criminales más poderosos tiene cierta lógica, pero refleja una falta de análisis y reflexión. Evidentemente, tal filosofía no contribuye a un México más seguro, y su existencia durante otros seis años impediría la reducción de la violencia.
Oponerse a los dogmas estadounidenses. La estrategia de persecución de capos no es más que uno de los muchos reflejos de la estrecha relación de México con Estados Unidos en asuntos de seguridad. Otros de esos reflejos tienen que ver con la obsesión por reducir el suministro de drogas y con la correspondiente falta de énfasis en la reducción de la demanda. Las autoridades estadounidenses se han negado durante mucho tiempo a tratar el comercio de drogas como un problema de salud pública, y han evadido los esfuerzos por abordar los problemas sociales que promueven el crimen organizado. La militarización de la estrategia criminal de México también ha coincidido con las inclinaciones estadounidenses, e incluso con sus manifiestas preferencias en cuanto a las políticas.
Esta deferencia ha impedido que muchos países latinoamericanos, sobre todo México, implementen políticas que difieran de las expectativas norteamericanas.
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Pero la posible elección de AMLO, un populista de izquierda que ha sido dos veces finalista para la presidencia, podría dar un vuelco a las décadas de pensamiento político sincronizado entre la Ciudad de México y Washington.
"Si AMLO gana, sería una gran oportunidad para cambiar la idea dominante y el enfoque que sustenta la guerra contra las drogas", señala Shirk, añadiendo que México debería "reevaluar la cooperación con Estados Unidos, y hacerlo en términos mexicanos".
Esto no quiere decir que se deba desestimar la cooperación bilateral, pero el objetivo rector de toda esa colaboración deberían ser los intereses de seguridad de México. Y desde la estrategia contra los capos hasta la Iniciativa Mérida, este no ha solido ser el caso.
Atacar el consumo interno de drogas. La imagen popular que se tiene del narcotráfico mexicano es la de organizaciones multinacionales y militarizadas que buscan controlar territorios con el fin de asegurar las ganancias derivadas del consumo estadounidense. Si bien esto es en general cierto, gran parte del aumento de la criminalidad surge de los mercados locales de drogas.
Un reciente informe de San Diego Union Tribune señala que las ventas de drogas al por menor, que abastecen el mercado local, produjeron el récord anual de asesinatos en 2017. Según un agente de la DEA consultado para el informe, vender drogas en las calles de Tijuana es más lucrativo que enviarlas a Estados Unidos. Los mercados de drogas locales han desempeñado un papel similar (aunque se ha menospreciado) en la generación de la violencia en muchas ciudades del país.
Estas apreciaciones encajan con los estudios sobre la creciente afición de México por las drogas. La más reciente encuesta nacional sobre consumo de drogas, alcohol y tabaco muestra aumentos dramáticos en el consumo de drogas ilegales en los últimos siete años. La proporción de adultos mexicanos que han probado drogas una sola vez aumentó en un 47 por ciento durante dicho período, mientras que la cifra de niños entre 12 y 17 años aumentó en un 125 por ciento.
Si esas cifras continúan aumentando, las ganancias del mercado local de drogas mexicano llevarán cada vez más a que los grupos criminales del país entren en conflicto.
Una de las principales prioridades del próximo presidente de México debería ser la reducción del consumo de drogas. Hay algunas lecciones que se pueden aprender de países que han luchado durante mucho tiempo con altos niveles de consumo de drogas. Un modelo prometedor es el programa de Oportunidad con Libertad Condicional y Aplicación de la Ley (Honest Opportunity Probation With Enforcement, HOPE), de Hawái, que obliga a ciertos convictos a someterse a pruebas regulares de consumo de drogas e impone sanciones casi inmediatas, pero leves, para los infractores (por ejemplo, pasar 48 horas en la cárcel). La asertividad y rapidez con la que se aplican las sanciones son un poderoso desincentivo para los participantes del programa (en efecto, el consumo de drogas entre ellos ha disminuido); por otro lado, las sanciones leves permiten ahorrar costos y evitan el aumento de la creciente población carcelaria.
Propuestas a largo plazo
Continuar la reforma judicial. México aprobó una histórica reforma judicial en 2008, que reestructuró el sistema de justicia penal del país, estandarizó los procedimientos policiales y creó mecanismos alternativos para juzgar ciertos crímenes. El período de implementación concluyó en 2016, y la reforma ha generado frustración tanto por deficiencias específicas como por la sensación general de que no ha transformado la situación de seguridad del país.
Si bien algunas de las críticas son justificadas, la reforma judicial sigue siendo la mejor apuesta de México para modernizar y profesionalizar su sistema de justicia penal. Los estudios recientes sobre las nuevas características del sistema dan cuenta de un progreso constante y de una mayor confianza entre los empleados del poder judicial. Un sistema judicial reformado no resolverá por sí solo los problemas de seguridad de México, pero servirá tanto como cualquier iniciativa actualmente en marcha para establecer las condiciones necesarias para una transformación duradera.
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Las mejoras en el poder judicial tampoco deberían limitarse a las disposiciones de la reforma de 2008. Shirk, quien ha investigado exhaustivamente la implementación y el impacto de la reforma, sugiere que se continúen los esfuerzos por mejorar las capacidades de quienes conforman el sistema de justicia penal.
"Hay muchos abogados talentosos a quienes les encantaría ser fiscales, pero no pueden ingresar", le dijo a InSight Crime. "Debería haber competencias nacionales o estatales para inyectar sangre nueva en las fiscalías".
Enfocarse en los problemas sociales. Durante las dos últimas administraciones, México ha empezado a prestar atención al papel de los problemas sociales en la generación de la inseguridad. El tema prácticamente no se consideró en la militarizada estrategia de Calderón, aunque el programa Todos Somos Juárez, inaugurado por el gobierno federal en 2008, dados los niveles récord de violencia en la ciudad fronteriza, incorporó elementos enfocados en los factores sociales de la delincuencia local.
Aunque tampoco fue un aspecto central de su estrategia, Peña Nieto aumentó el énfasis del Gobierno federal en los generadores sociales de la inseguridad, y adelantó el Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (Pronapred), cuyo objetivo era crear una política nacional para la prevención del crimen.
Algunas investigaciones señalan que el Pronapred se vio obstaculizado por la mala focalización (el programa ignora a los jóvenes que ya tienen antecedentes penales, un grupo que debería ser la principal prioridad). El impacto del programa también se vio limitado por métodos de evaluación insuficientes, lo que generó dudas acerca de cuáles ideas fueron exitosas y cuáles no. Y lo más preocupante es que en 2017 se eliminó un importante subsidio federal, que dejó a la deriva el futuro del programa.
En la medida de lo posible, dichos programas deben perfeccionarse y ampliarse. Las áreas más violentas de México requieren una respuesta inmediata del Gobierno, que se centre en restablecer el estado de derecho, pero los esfuerzos por intervenir los aspectos más prioritarios no deben afectar la inversión en la prevención hacia el futuro.
Atacar los dineros sucios. El crimen organizado genera miles de millones de dólares de ingresos ilícitos cada año, muchos de los cuales desembocan en la economía legal.
Esto genera un problema delicado para México, porque un fuerte ataque contra los dineros con orígenes criminales seguramente creará efectos secundarios imprevistos y perjudicará a personas inocentes. Si bien el denominado mito del “contador ninja” tiene muchos adeptos, la realidad es que una arremetida a corto plazo contra el dinero de los traficantes puede crear nuevos incentivos para la criminalidad y la violencia. Ante la disminución de los márgenes de ganancia, los grupos criminales buscarían compensar las pérdidas. Esto significaría más tráfico, más extorsión, más secuestro y más competencia entre los diferentes grupos por unas fuentes de ingresos cada vez más reducidas.
Al mismo tiempo, a largo plazo, reducir gradualmente la libertad con la que los grupos criminales blanquean sus ganancias y disfrutan de los frutos de su trabajo puede ayudar a reducir la influencia del crimen organizado.
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Un evidente punto de partida consiste en atacar la corrupción entre los líderes políticos, en particular los sospechosos de trabajar con los grupos criminales. En la última década, más de 20 gobernadores mexicanos han estado implicados en casos de corrupción en México y Estados Unidos, la mayoría de los cuales involucran pagos a los grupos criminales.
Gran parte de esta corrupción fue un secreto a voces durante años. Muchos de los funcionarios que hoy están bajo investigación ostentaron riquezas sobre cuyos orígenes no podían dar explicación. (En un caso registrado por InSight Crime, los familiares y testaferros de un fugitivo gobernador mexicano adquirieron millones de dólares en bienes raíces en Texas.) El hecho de que estos casos hayan proliferado da cuenta de una falta de voluntad o de atención por parte de las agencias federales competentes. Durante la próxima administración, las autoridades mexicanas deberán prestar más atención a los registros bancarios de los funcionarios políticos, a las empresas fachada y a las inversiones extranjeras.
Es posible que dicha iniciativa no tenga un impacto directo en la violencia, pero promovería un gobierno más limpio, ayudaría a sacar al crimen organizado del sistema político y, por lo tanto, les permitiría a los políticos un mayor margen de maniobra para ir tras los criminales.
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