La histórica reforma judicial de México cumplió el primer aniversario de implementación, pero su impacto se ha visto limitado por defectos persistentes y por promesas incumplidas.
El aspecto central de la reforma de 2008 fue la revisión del criticado sistema de juicios, que crea un procedimiento de juicio acusatorio y abierto como el que existe en países como Estados Unidos. A su vez, con ello se pretendía disminuir la corrupción en los juicios, proteger los derechos de los acusados (que con frecuencia son violados) y agilizar el proceso de condena y encarcelamiento de los convictos.
La reforma también incluye una serie de disposiciones adicionales que crean procesos alternativos para hacer frente a ciertos crímenes y busca estandarizar los protocolos para la respuesta policial ante los crímenes, además de innumerables cambios adicionales.
El proyecto fue aprobado originalmente por un margen abrumador: 71 de los 96 senadores apoyaron la medida, así como 462 de los 468 diputados. Esta popularidad refleja el sentimiento generalizado de que esta fue una de las iniciativas realmente visionarias y potencialmente transformadoras de la administración del expresidente Felipe Calderón. El exmandatario quiso ser reconocido por ser duro con respecto al crimen, pero para muchos críticos esta estrategia pareció haberse reducido al mero despliegue de tropas militares en las ciudades más violentas.
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La reforma judicial resultó ser algo muy diferente. Parecía un intento de atacar las causas de la violencia en México y sentar las bases de un moderno estado de derecho. En teoría, la nueva ley mejoraría la profesionalización de los hombres y las mujeres que trabajan dentro del sistema de justicia criminal y eliminaría los posibles incentivos para que los empleados trabajaran en connivencia con los actores criminales. Por lo tanto, la reducción de la corrupción llevaría a inspirar mayor confianza por parte de la población, que estaría más dispuesta a cooperar con los organismos policiales. En un mundo ideal, este círculo virtuoso crearía un sistema de justicia con una mayor capacidad de hacer frente al crimen organizado.
La reforma judicial estableció una ventana de ocho años de implementación que expiró en junio de 2016. Así que ahora, con un poco más de un año de la experiencia de México con la implementación total de la reforma, ¿cómo se pueden medir los nobles objetivos establecidos casi una década atrás?
La buena noticia
Dos de las más extensas revisiones recientes a la reforma judicial hechas por el Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC) y la iniciativa estadounidense Justice in Mexico encuentran algunas razones para ser optimistas. Quizás la que más sobresale es la que señala que México en efecto cumplió el plazo para la implementación de la reforma: hacia junio de 2016, cada uno de los 32 estados del país había instalado el nuevo sistema acusatorio. Si bien su funcionamiento es irregular, esto no ha sido un mayor problema, y se logró a pesar del poco presupuesto, las amenazas para las personas encargadas de la implementación de la reforma y otros obstáculos imprevistos.
Justice in Mexico también señala el amplio apoyo que ha recibido la reforma por parte de los jueces y abogados que trabajan en el sistema de justicia criminal. Según su informe Justiciabarómetro de 2016, que se basó en encuestas a cientos de profesionales de la justicia criminal, el 89 por ciento de los encuestados respondió que la reforma ha tenido un efecto positivo en sus organizaciones, el 90 por ciento cree que fomentará la confianza en las autoridades, y el 93 por ciento prevé que habrá procesos criminales más expeditos. La gran mayoría también se refirió favorablemente a los juicios orales y a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, y en general los encuestados consideraron que la reforma permitirá reducir la corrupción.
Es alentador el hecho de que estos comentarios positivos provienen de la personas en las primeras líneas de la reforma judicial, que presumiblemente están más familiarizadas con sus aspectos positivos y negativos. Además, en general sus opiniones han mejorado desde que Justiciabarómetro analizó la reforma en 2010. Esto permite suponer que los elementos positivos de la reforma se harán más evidentes a medida que continúe su marcha.
El CIDAC también informó sobre mejoras graduales en múltiples medidas de eficacia judicial, que pueden ser atribuidas a la reforma. Por ejemplo, según la Encuesta Nacional de Víctimas realizada en México, ha aumentado la probabilidad de que las víctimas denuncien los delitos, pasando de 9.6 a 13.6 por ciento, lo que tal vez es reflejo de una mayor confianza en el sistema de justicia criminal. El CIDAC también señala que el 37 por ciento de los presos del país están a la espera de juicio. Si bien esta cifra es demasiado alta, en los últimos años la cifra reportada típicamente ha sido del 40 por ciento. Si esto es un reflejo de una disminución real y no sólo datos estadísticos, es el comienzo de una evolución muy positiva.
Los errores de implementación
Aunque la reforma tiene sus méritos, después de un año de su completa implementación los análisis se han enfocado en sus defectos. Estos se pueden dividir en dos categorías principales: fallas operacionales específicas y la incapacidad de lograr cambios perceptibles en el contexto criminal de México.
En la primera categoría, una serie de medidas concretas demuestran que la reforma se ha quedado corta con respecto a las expectativas. En su informe más reciente, el CIDAC descubrió que, de noviembre de 2014 a diciembre de 2016, la Procuraduría General de la República de México pudo procesar sólo 10.571 de los más de 63.000 casos que abrió, una tasa de cerca del 16 por ciento. Aunque las tasas totales de procesamiento en otras naciones también tienden a ser bajas —en Estados Unidos, la cifra es de menos del 20 por ciento para los delitos de propiedad y de casi el 50 por ciento para los crímenes violentos—, esta estadística se ha vuelto emblemática de una reforma que se ha quedado corta en las transformaciones.
Muchos análisis culpan a la falta de entrenamiento del personal para trabajar en el nuevo sistema. Si bien los intercambios internacionales han permitido que abogados y jueces se actualicen en la materia, muchas escuelas de derecho mexicanas aún no han ajustado totalmente sus currículos al nuevo sistema, y no ha sido posible formar a todos los profesionales actuales. Como lo revela Justiciabarómetro, grandes cantidades de abogados y jueces no han tomado cursos sobre litigación oral ni sobre procesos judiciales alternativos, y el 10 por ciento de los encuestados expresaron no sentirse preparados para el nuevo sistema.
Un reciente informe de Animal Político hace referencia a las quejas con respecto a la formación irregular y apunta a un déficit aún más dramático entre la policía. Meses antes de la fecha límite de junio de 2016, sólo el 10 por ciento de los policías del país había recibido algún tipo de formación sobre el nuevo sistema. La reforma tiene un impacto más directo en los abogados y jueces que en la policía, y se ha hecho un gran esfuerzo por aumentar el número de policías que recibieron capacitación para operar según las nuevas disposiciones, pero esto está lejos del ideal.
El CIDAC describe el caótico proceso presupuestario que llevó a que el déficit en los gastos se hiciera más frecuente a medida que se desarrollaba la implementación de la reforma. Al menos cuatro fuentes de financiación independientes llevaron a la implementación de la reforma: una subvención federal para gastos de seguridad del Estado, conocida como SETEC; un fideicomiso estructurado para la implementación, financiado por un banco de desarrollo estatal; y dos fondos de seguridad que hacen parte del presupuesto federal.
Este parece ser un proceso demasiado complicado hecho para incurrir en malos gastos. Por otra parte, el desembolso para SETEC se desplomó en 2016 como resultado de una contracción del presupuesto federal, lo que redujo el dinero disponible para finalizar la implementación. Es probable que los dineros para la transformación del nuevo sistema se agoten en los próximos años, lo que hará aún más difícil llenar los vacíos que quedan.
La reforma y la frustración popular frente a la seguridad
Además de estos problemas específicos, la reforma judicial adolece de expectativas a las que no se les ha prestado atención, en medio de persistentes altos niveles de violencia y frustración popular de larga data con el gobierno.
Calderón y otros partidarios de la reforma señalaron que ésta sería la salvación virtual de México. Ella puede contribuir a construir una nación mucho más segura y más justa, pero no lo ha hecho todavía, aunque era razonable esperar una transformación como consecuencia directa y a corto plazo de la reforma judicial.
Las enormes expectativas ignoraron todas las otras instituciones —desde gobiernos locales hasta la policía federal— cuya falta de competencia y honestidad es tan responsable del crecimiento del crimen organizado como lo es el ineficaz sistema de justicia criminal. Ajustar un elemento de la política criminal mientras que los otros permanecen defectuosos es como poner un motor nuevo en un coche sin frenos o neumáticos.
Muchas de las loables modificaciones de la reforma no han logrado enfrentar adecuadamente la corrupción rampante, que continuará generando la desilusión generalizada. El dilema de “plata o plomo” que enfrentan los funcionarios del gobierno, incluyendo los que trabajan en la rama judicial, sigue siendo desalentador. Ninguna solución legislativa reducirá rápidamente la capacidad de los grupos del crimen organizado para amenazar y sobornar a los abogados y jueces, por no hablar de los políticos y los policías. La reforma judicial no ofrece ningún remedio para la escandalosa manipulación que hizo el gobierno federal de las desapariciones de Ayotzinapa.
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Otra forma de analizar el asunto es que la reforma hizo poco para modificar los incentivos de los grupos del crimen organizado. Organizaciones como el Cartel de Sinaloa y el Cartel de Jalisco Nueva Generación (CJNG) siguen estando bien armados y sus ganancias prácticamente siguen siendo las mismas. Puesto que son los agentes que más influyen en los niveles de violencia, hay un claro límite inherente en la capacidad de la reforma judicial de generar modificaciones en México.
En definitiva, una lección que se puede aprender de la decepción generada por la reforma judicial es que las reformas institucionales son inevitablemente un proceso arduo, plagado de momentos en que los ideales abstractos chocan con una realidad mucho más complicada. Los hercúleos retos de seguridad que enfrenta México actualmente se desarrollaron durante varias generaciones, y resolver la maraña de intereses que actualmente generan la inseguridad es una tarea similar a largo plazo. Aunque en algunos aspectos ha obtenido logros históricos, la reforma judicial en este momento representa sólo un pequeño paso en esa dirección.